重庆市农业农村领域地方政府专项债券工作现状及建议

为贯彻落实习总书记关于扩大农业农村有效投资重要指示和中央农村工作会议精神，贯彻落实中央一号文件部署要求，拓宽农业农村投资渠道，为全面实施乡村振兴战略、推进农业农村现代化开好局、起好步提供资金支持，农业农村部发出通知（农办计财〔2021〕4号），要求各级地方农业农村部门要积极主动入位，强化责任担当，把握时间窗口，将发行农业农村领域地方政府专项债券提上重要工作日程。近日，笔者随同中国人民银行重庆分行、重庆市农村商业银行等到垫江县、梁平区、大足区等区县对农业农村领域地方政府专项债券、金融支农、2020年农业项目资金使用情况等内容进行了调查研究。本文结合分析重庆市农业农村领域地方政府债工作现状，提出相应的工作建议。

一、重庆市农业农村领域地方政府债券工作基本情况

1.各地对地方政府债券的发行和金融支持有很大的需求。

①财政支农投入与实际资金需求差距较大。2020年，市农业农村部门共争取市级及以上财政涉农资金98.7亿元，同比增加9.2亿元，增长10.28%，市本级留存约8亿元，其余切块到各个区县，平均约2.3亿元。近几年财政支农投入的增速并不低，但不容忽视的是其增量是有限的，为了巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，加快补齐“三农”领域突出短板，农业农村需要真金白银投入，按照重庆市“十四五”农业农村规划投资匡算，“十四五”期间共需投入3796亿元，平均每年约750亿元，而实际资金需求超过现有的财政支农投入7倍以上。显然，单纯依靠财政投入的模式已不适应新形势新要求，要扩大农业农村有效投资就必须拓宽渠道，既要加大财政信贷支农力度，也要重点在加快发行地方政府债券上想办法、做文章。

②金融资本充足与可投入的农业项目不匹配。从调研情况来看，新型农业经营主体存在不同程度的融资缺口，农村商业银行、国家开发银行等金融机构对支持重庆市现代山地特色高效农业发展非常感兴趣，但是，由于农业投资存在风险高、周期长、回报率不稳定等特点，银行对农业企业放贷十分谨慎，迫切需要行业主管部门对优质农业项目进行推介。

2.各地在地方政府债券的发行和金融支持方面有行动。在财力有限和需要真金白银投入乡村振兴的情况下，部分区县开展农村金融工作有思路有布局。以梁平区为例，由区财政出资、整合融资担保公司、设立农业保险、金融代办员等方式逐步健全全区农村金融服务体系；在盘活农村经营性资产上下功夫，目前经营权证可直接贷款，并办理了全市首批集体资产股份抵押贷款，正在探索集体股权整体融资和试点农村宅基地制度改革；联合金融机构推出了“银担贷”“项目贷”“小额保证保险贷款”、再就业担保贷、产业链贷等创新金融贷款品种；政策性保险覆盖生猪、能繁母猪、水稻、柑橘、渔业等，试点生猪收益险、梁平柚收益险、水稻制种险；发挥政府增信作用，建立风险分担机构，形成多方支农合力。

3.各地在探索资金支农方面有措施。

①发行地方政府债券。部分区县能积极转变思想观念，改变由中央或者市级拨付资金搞项目的传统思维，紧紧抓住政策机遇，用好地方政府债券来支持农业农村发展。调研的九个区县中大足区、垫江县、南川区、梁平区、涪陵区等2020年共发行农业农村领域地方政府债11.34亿元，其中一般债券2.07亿元，专项债券9.27亿元，有力地支持了相关区县村庄整治建设、人居环境整治、农产品仓储保鲜冷链物流建设等发展。2021年拟发行第一批农业农村领域地方政府专项债23.5亿元，其中石柱县乡村振兴示范工程基础设施项目1.1亿元、垫江晚柚发展“双十工程”3亿元、梁平区主城都市区蔬菜保供基地项目0.2亿元、南川生态农业项目3.5亿元、荣昌区种猪场建设0.6亿元。调研时要求相关区县强化项目包装，加强与财政、发改等部门的协调沟通，紧盯入库项目不放松，确保项目纳入区级平衡额度范围。

②利用好支农再贷款政策红利。2020年涪陵区金融机构运用支农再贷款（含扶贫再贷款）资金发放贷款252笔1.02亿元，支持农户及涉农企业234家，加权平均利率4.8%，较涉农贷款加权平均利率下降1.13个百分点。大足区农业农村委在疫情期间帮助腾达牧业、双福油脂、正东生猪等37家农业企业贷款1.62亿元，其中专项再贷款8家4580万元。綦江区民生村镇银行、农商行綦江支行使用支农再贷款专用额度近8000万元，共支持了全区304户涉农经营主体发展生产。

③持续发挥担保优势。2020年石柱县通过融资担保公司为全县950个涉农新型经营主体担保发放信用贷款5.39亿元。2020年垫江县支农贷款主要是通过实施农业信贷担保落实，累计发贷422个项目，金额1.61亿元，同比增加26个0.24亿元。

④探索高标准农田建设新模式。据垫江县农业农村委介绍，全县高标准农田建设项目是由兴垫公司（国有投资平台公司）组织实施，建成验收合格后交付给业主使用。既可缓解因为财政资金不足或分年度拨付等因素对高标准农田整体布局设计进程的影响，也可解决农民抗风险能力弱的问题，还能保证国有资产不流失、不闲置，种植业主可直接租赁使用。

⑤充分发挥成渝地区双城经济圈现代高效特色农业带合作示范带动作用。为抢抓成渝地区双城经济圈建设历史机遇，梁平区围绕水稻产业与大竹县合作共建示范园，大足区围绕粮油、康养产业两大主导产业与安岳县共建示范园。调研时要求相关区县高度重视，争创高起点、高标准、高质量、高效益的一流园区，辐射带动周边农业产业发展，引入更多社会资本。

二、重庆市农业农村领域地方政府专项债券工作存在的不足和困难

1.部分区县认识上有差距。在农村金融自主谋划上有欠缺，认为金融就是为企业拉贷款，金融手段较为单一。对农业农村多元化投入理解不够，缺乏对所需项目资金来源精准定位。未能清晰认识发行农业农村领域地方政府专项债很难得到当地政府的原因，一味认为农业农村项目风险高，收益低，不容易形成亮点，主动向当地政府争取少，被动接受较多。

2.专项债项目包装有不足。部分区县认为农村人居环境整治、农业公共基础设施提升等项目找不到收益平衡点，无法申报专项债。还有部分区县因区县自筹资金无来源，导致项目无法立项，不能进入储备库。

3.对接沟通有漏洞。一是市级以上资金对账不一致。二是2021年地方政府专项债第一批储备库信息不对称，部分区县认为他们应该入库的项目与实际入库的项目有出入。三是部门间政策文件传达不到位，导致项目错过申报时间。四是部门与金融机构间联系不够紧密，导致很多金融政策未能宣传到位，缺乏持续性的投融资项目对接机制。

4.信贷融资困难。在相关法律体系不健全、农村信用环境薄弱等因素制约，农村金融工作中仍存在农村信贷担保物范围狭窄且变现能力差、农户（涉农企业）以农地经营权抵押贷款阻力大、农业领域信贷额度低期限短等难点，制约了乡村振兴质量和水平的进一步提升。

三、促进重庆市农业农村领域地方政府专项债券工作的建议

1.进一步予以重视。发行地方政府专项债是弥补农业农村投资不足的重要渠道，也是财政撬动金融和社会资本投资农业农村的创新模式，更是盘活农业农村资源支持农业农村建设的有效路径，对推动农业优结构、补短板、扩内需具有重要意义。各区县农业农村部门要充分认识发行地方政府专项债对扩大农业有效投资的重要意义，切实增强责任感和紧迫感，将地方政府专项债发行工作作为当前的重点工作来抓，主动作为、压实责任，有序扩大地方政府债用于农业农村规模，推动农业农村高质量发展。

2.进一步加强指导。指导区县做好项目库建设和项目调度，谋划一批乡村振兴大项目、大工程，做到项目储备一批、启动一批、建设一批，积极推动项目建设稳投资。指导各区县（自治县）农业农村委抢抓地方政府债发行时间点和窗口期，针对重点项目、重点区域开展培训、指导、咨询等服务，重点推广以耕地占补平衡交易指标为主要偿债来源的高标准农田建设专项债、以项目经营收益为主要偿债来源的农产品仓储保鲜冷链物流设施专项债等典型模式，及时完成项目立项、预审、专家评审等环节，努力提高地方政府债券发行用于农业农村的比例。鼓励各区县积极探索以补助、担保、贴息、贴费、保险、资本金、融资租赁等方式，充分发挥财政投资的引导撬动作用，采取投债结合、投贷结合等方式，实现“财政资金+专项债券资金”“财政资金+专项债券资金+融资”等不同筹资组合模式，调动各方面的积极性。

3.进一步协调沟通。一是加强与金融机构对接沟通，建立战略合作伙伴关系，在地方政府专项债发行、承销等方面寻求深度合作。二是加强与市级财政部、发改委、人民银行等部门横向沟通联系，畅通信息交换渠道，多方发力扩大农业农村有效投资。三是积极与重庆股份转让中心对接，推动开设乡村振兴板，解决我市农业企业融资融智困境。四是配合人民银行积极争取支农再贷款额度，开展银企对接，联合银行对乡村振兴融资摸底的项目进行多对一精准对接， 积极协调促进解决涉农主体融资需求。

4.进一步完善机制。建立健全涉农资金统筹整合机制，积极反映基层整合的困难，允许将性质相同、用途相近的农业项目资金进行整合，统筹不同来源的涉农资金办大事。创新农村金融发展体系，引入银行、保险、担保、期货对接农业企业融资需求，整合涉农相关资源向现代农业发展积极的地区下沉。配合人行重庆营管部，进一步引导金融机构建立健全全市农村信用信息基础数据库，探索完善农业经营主体征信体系。建立完善的风险管控机制，强化风险前置意识，提高风险防控水平。