公职人员异地回乡政策的多重效应

王立峰

【关键词】异地回乡政策 蝴蝶效应 鲶鱼效应 【中图分类号】D63 【文献标识码】A

近年，河南栾川县、山东五莲县纷纷出台相关政策，鼓励在外地工作的本县籍公务员、机关事业单位人员及高层次人才等回家乡工作。随后，山东滨州市、山西阳泉市、山西平顺县、河南嵩县等纷纷出台相关政策，让异地公务员和事业单位在编在岗人员能够回乡。山东省济宁市更是发布了“人才回引计划公告”，明确了回乡公职人员可享受的待遇更是诱人：保留原职级待遇不变，可享受最高35万元补贴，配偶可随迁随调。那么，公职人员异地回乡政策能否普遍推行？异地回乡政策对现行公职人员的人才管理体制的影响有多大？这些政策的成效暂时无法评价，可能还需要时间的检验，但更需要反思的问题是该项政策背后的地方政府的政策逻辑是什么，以及该项政策可能引发的诸多效应。

公职人员异地回乡政策的产生背景

从目前掌握的情况来看，推行公职人员异地回乡政策的城市或地区多为中国三四线城市，这些城市或地区的经济发展水平受制于地缘性与政治性因素的影响，并不具备发达的大城市所具备的政治优势和经济优势，招揽人才的先天性条件是不具备的，处于人才流动的洼地。而人才资本也是市场经济配置中最重要的资本要素，影响着地区经济的发展水平。但是，由于个人的选择往往具有趋利性，人才流动本身受制于地缘性、经济性或政策性等多元因素的影响。经济发达地区，无论是直辖市、省会城市或经济发达城市，对高水平的人才本身来说就有富集性，最后必然是“马太效应”的加剧：一方面是大城市的人才过剩，出现“人才扎堆”现象；另一方面是中小城市的人才饥荒，地方政府“求贤若渴”。以组成公务员主体的大学生为例，大多数原籍三四线小城市的大学生，不管是通过公务员考试，还是其他方式就业，首要选择大多不是回到家乡就业（除非家乡是发达城市），即使回到本省，也会首选省会城市或经济条件好的城市求职，这也导致了三四线城市高水平人才的相对饥荒，西北、东北地区更是出现了“外面的请不来，里面的不断走”的离心现象。中国本身就是一个超大型国家，地区发展不平衡的问题难以克服。北上广深这些超大型城市本身就具有向心力，可以不用考虑出台人才优惠政策，其经济性、政治性、国际化的优势使得高水平的人才趋之若鹜，资源富集也会导致人才富集。

正因为如此，近些年来，许多省市，尤其是中西部地区，通过招收定向选调生的方式，直接到一些重点高校招录公务员，在职级岗位、安家费用等方面提供最大优惠。“人才荒”的现实只能逼迫这些三四线城市“八仙过海、各显其能”。从山东省、山西省的一些城市出台的“公职人员异地回乡政策”的初衷来看，显然也是想通过打“亲情牌”，实现招揽人才的目的。但对比各城市发布的“异地回乡政策”来看，其人才对象的范围还是有所限定的，必须是符合其认定的“人才”的条件和标准，而不是普遍适用于所有“异地人员”。因此，从政策推行的目的来看，这些城市推行的“异地回乡”政策的初衷显然还是为了在人才争夺战中占据先机，不得已使出的“亲情”招式，但确实迎合了异地公职人员的“两地分居”“关怀父母”“衣锦还乡”等不同的现实诉求。

不能忽视异地回乡政策可能引发的“蝴蝶效应”

任何政策都存在着政策实效问题，即政策的成败问题，因为政策的制定、执行与评判三个程序性环节是一环连着一环，任何一个环节出现问题都可能导致最终结果并不一定符合政策的初衷。各地方政府的“异地回乡”政策的成效暂时也是无法评估的，可能曇花一现，也可能会打破公务员的终老体制，成为撬动封闭的公职人事体制的杠杆，引发后续的更加激烈的“抢人大战”，这种蝴蝶效应不能不引起重视。“蝴蝶效应”是一种拓扑学的连锁反应，是指在一个动力系统中，初始条件下微小的变化能带动整个系统长期的、巨大的连锁反应。

首先，异地回乡政策折射出地方抢人大战的现实。俗话说：“人往高处走，水往低处流。”对各类人才而言，不断努力寻求更好的发展空间、个人待遇和工作环境，本是无可厚非的自主选择。对于地处偏远、经济欠发达地区来说，如果不反向破题，确实很难招揽到人才。《战国策》中有一则“千金买骨”的故事，说的是君王多年求千里马而不得，最终听从侍从的意见，花千两黄金求购了千里马的死骨，最后终获千里马。“千金买骨”故事也可用来说明地方政府对人才的渴求之心。从中长期来看，地方政府的抢人大战不可避免，主要还是受制于经济环境、人口发展等客观环境。一是社会老龄化趋势加快，中国少子化问题凸显，导致年轻人口下降，随着人口流动，三四线城市年轻人口向大都市圈外流。二是高学历人才就业的离土离乡趋势加剧，而人才又是创新驱动的根基，导致城乡之间、城市之间、地区之间的经济后续动能和创新活力的差距越拉越大。基于这些考虑，地方政府也是迫不得已，采用各种手段来“挖角抢人”。对此，国家有关部门也指出，随着各大城市持续推进产业转型升级，新增就业岗位多、人才需求量大，对人才的竞争成为必然。各地方政府的抢人大战已经火力全开了，不仅针对大学生、年轻人、公务员，还包括那些希望“告老还乡”的离退休官员，以提供安家待遇、配偶工作、子女教育、房产待遇等福利为条件，希望“栽下梧桐树、引得凤凰来”。

其次，不能忽视异地回乡政策的“溢出效应”。所谓“溢出效应”是指一个组织在进行某项活动时，不仅会产生活动所预期的效果，而且会对组织之外的人或社会产生的影响。各地方政府推行的公职人员的“异地回乡政策”既有人情关怀，又有福利保障，各种激励措施层出不穷。这些政策的溢出效应有好有坏，可能会产生一系列问题。一是可能会引发地方政府人才争夺战的升级。由于各地方政府的各项人才计划或项目以政策形式呈现，会导致其他地方政府的争相效仿而出现过度竞争，即不考虑本地实际的人才需要，盲目奉行“外来的和尚好念经”理念，或是为了标榜某些地方官员的政绩，从而不断拔高人才待遇标准，进而导致投入大于收益。二是可能引发人才跳槽热，哪的待遇好就往哪里去。有些带称号的“人才”利用各地方政府的优惠待遇，以“称号”换利益，往往拿到待遇后，“屁股还没坐热”，就又被其他地方挖角，不断以“人才称号”重复捞金，导致引进人才再度外流。这也是为什么一些地方的引才计划只是昙花一现，不可持续。三是影响了基层公务员队伍的稳定性。“见异思迁、人心思变”，如果全国各地普遍推行各类“引才计划”或“回乡优惠”政策，可能会冲击现有公职人员的人事管理制度和人才组成结构，加剧“马太效应”，经济欠发达地区的人才流失问题只能越来越恶化，从而导致地方创新动力不足和发展前景黯淡。

最后，可能会产生“水土不服”，反哺的成效还需要验证。虽然各地方政府出台一系列人才引进计划，但最重要的问题则是人才能否留得住，即回归故里是否能水土相服。对于返乡的公职人员来说，可能面临着一些瓶颈问题需要克服：一是对接岗位的软环境问题，尤其从大城市转向小城市，工作环境的变化使得心态难免会有落差，而越是小地方，熟人关系网导致人情关系反而越复杂，反而是“虎落平原被犬欺”。二是对接单位的团队融入问题，顶着人才帽子引进到新单位，单位领导和周围同事的过度关注反而使其成为了靶子，“做得好是应该的，做得不好就是问题了”，过高的期望有时会产生过重的心理包袱，反而导致其“身心俱疲”，不利于个人的成长。三是个人发展前景问题，有些返乡公职人员可能在原单位已经达到职业的“天花板”，秉持着“人挪活、树挪死”想法回乡要开创另一片天地，但现实的反差导致其理想不断破灭。四是福利性政策是否达标。如果住房安家补助、子女入学、社会保险、配偶工作等福利政策不如预期所想，也会影响返乡人员的工作热情。上述瓶颈问题能否突破，不仅在于返乡公职人员要不斷地调整心态、转换角色，逐步融入新单位之中，还需要各地方政府给出配套的扶持政策，保障引进的人才能够留得住。这就需要地方政府要审慎思考本地方的人才发展规划，从“引进”“培育”“保障”各方面，使引进来的人才留得住、本地的人才不想走、外面的人才也想来，而不能仅仅是表面上的“引才计划”口号喊的响亮，只是作为一任官员的政绩考虑，急功近利，而没有长远规划。

要充分发挥异地回乡政策的“鲶鱼效应”

对于公职人员异地回乡政策来说，可以把它看作某些地方政府基于本地经济发展需要而采取的灵活变通的人才发展模式，既不应盲目效仿而大面积推广，也不能忽视其对公职人员管理体制所具有的一定积极作用。区别于体制外的企业人员，公职人员的流动性主要限于《中华人民共和国公务员法》《事业单位人事管理条例》等相关法规中的“调任”“转任”“挂职锻炼”等内部交流形式，人员流动性不足，加之外部竞争的压力不大，导致体制内公职人员（高级领导干部除外）往往是“困于围城之中”，“死水一潭”，创新活力不强、发展动力不足。从这个角度来看，“公职人员异地回乡政策”鼓励公职人员“衣锦还乡”，既解决了公职人员的“养老送终”“两地分居”等亲情问题，又吸纳了这些公职人员的先进的思想理念、管理经验、技术手段等，进而给家乡治理注入一股清泉。正是在这个意义上来说，回乡公职人员能够发挥“鲶鱼效应”。

从人才发展角度来看，“鲶鱼效应”通过各地方政府引介各类外来人才，不仅能够利用这些外来人才的经验和技术，更激活了单位内部的员工，从而产生了一石激起千层浪的效果。对于地方政府来说，是否在本地推行“异地回乡”政策，一定要思考：本地到底需要什么样的人才？人才引进之后，怎么保障其才能得到充分实现？从而真正激发本部门的管理效能和工作效率。对于返乡公职人员来说，要对自己有一个清晰的定位，把握好返乡的初衷是什么，要明白顶着人才的帽子，怎样才能不负众望，不辜负家乡所托。对接洽的对口单位而言，要为引介的人才提供充分发展的平台和空间，要人尽其才、包容试错，使其顺利地融入组织之中，以其先进的管理经验和技术手段来激发组织内部的活力。

总而言之，任何政策都要考虑本地的实际情况，因地制宜、量体裁衣。公职人员的异地回乡政策作为地方政府治理创新的一种方式，既不能过分夸大其作用，也不能一概否定其可行性。“人材者，求之则愈出，置之则愈匮。”因而，地方政府的各类“人才引进”政策一定程度上是值得鼓励的，虽然不值得全面推广，但确实对当前的人才发展体制改革有所助益。

（作者为吉林大学行政学院教授、博导，吉林大学社会公正与政府治理研究中心研究员）

【注：本文系教育部哲学社会科学重大攻关项目“坚持依法治国与制度治党、依规治党统筹推进研究（项目编号：17JZD003）的阶段性成果】

【参考文献】

①梁伟年：《关于实施人才战略的几点断想》，《中国人才》，2002年第1期。

②孟华、刘娣、苏娇妮：《我国省级政府高层次人才引进政策的吸引力评价》，《中国人力资源开发》，2017年第1期。

责编/于洪清 美编/杨玲玲