新时期开展农民工返乡创业促进城乡融合发展刍议

赵联飞

摘要：《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出新发展阶段要强化就业优先政策，完善促进创业带动就业、多渠道灵活就业的保障制度，同时提出要全面实施乡镇振兴战略，强化以工补农、以城带乡，推动形成工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系，加快农业农村现代化。农民工返乡创业是落实上述发展规划的重要实践，当前的农民工返乡创业在资本、人力资源、政策环境等方面还受到一定制约，政府应在制定规划、提供核心要素支持、加强政策配套以及扩大教育和培训工作等方面做出努力。

关键词：青年农民工;返乡创业;城乡融合;乡村振兴

中图分类号：F323.6    文献标志码：A    文章编号：1001-862X（2021）03-0141-006

党的十九届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》（以下简称《建议》）明确提出“强化就业优先政策”，指出要“完善促进创业带动就业、多渠道灵活就业的保障制度，支持和规范发展新就业形态”。同时，《建议》在“优先发展农业农村，全面推进乡村振兴”这一节中则明确提出，“要坚持把解决‘三农问题作为全党工作重中之重，走中国特色社会主义乡村振兴道路，全面实施乡镇振兴战略，强化以工补农、以城带乡，推动形成工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系，加快农业农村现代化。”

观照《建议》中提出的意见，农民工返乡创业问题值得引起特别关注。农民工返乡创业解决了部分农民工的生计问题，带动了当地就业的发展，传播了新技术、新知识、新思想和新文化，推动了当地的人才建设和培养，对农村发展、降低城乡二元体制机制障碍、实现乡村振兴有不可忽视的作用。那么，农民工返乡创业的现状如何？面临怎样的现实障碍？哪些举措能够促进农民工返乡创业？本文结合作者近年的调查研究谈几点看法。

一、农民工返乡创业基本状况

（一）农民工返乡创业规模逐渐扩大

农民工是我国改革开放进程中出现的一个规模庞大的群体，最新统计数据表明，我国农民工总量呈逐年递增态势，2019年农民工总量达到29077万，本地农民工11652万人，外出农民工17425万人。从输出地看，中西部地区输出农民工人数增长快于东部地区;从输入地看，农民工的规模在不断扩大，就业趋势是逐渐从东部地区向中西部地区转移，而返乡创业农民工数量也在逐步增加。[1]2016年全国农民工返乡创业人数为450万，占返乡创业人数的80%[2]，2017年全国农民工返乡创业人数增长到480万[3]，2018年返乡创业总人数则增长到740万[4]，2020年返乡创业规模或达1010万。[5]

（二）农民工返乡创业的主要特点与影响

什么是农民工返乡创业？黄建新将农民工返乡创业定义为“曾经离开本县、乡、镇、村，外出就业或创业，持续时间超过6个月，然后回到本地，在经过工商部门注册或经农业部门认定的经济组织，具体包括家庭农场、农民合作社、企业、个体工商户等从事创业经营活动”[6]。石智雷等将返乡创业定义为“从农村出县境到城市务工或经商半年以上的农民，由于在外务工、经商过程中开阔了眼界，增长了胆识和才干，积累了较多的资金，或由于在外务工或经商失败，返回原籍农村或回到家乡所在县城及乡镇创办工商企业，或从事农业规模经营和开发性生产”。[7]

总的来看，既有研究认为返乡创业具有两个特点，一是强调创业人员曾经外出务工，具备了相关的经验、技术和资金;二是强调目前回到家乡从事经营活动，既包括从事传统的种养殖业，也包括开办各类企业。具体来说，第一，从社会人口特征来看，创业人员以中青年男性为主[8]，文化层次多以初高中文化为主，并且在创业之初掌握了一些行业的基本技能和市场信息。[9]第二，从行业特点来看，返乡创业人员以从事与农业生产相关的劳动密集型产业为主[10]，企业创办多以个体经营或合作社经营为主，且企业规模不大，大多以生存性创业为主[11]。第三，从创业模式来看，刘溢海和薛园园认为可以分为自主返乡创业和嵌入式创业（通过县域创业平台吸引农民工返乡创业）。[12]吕惠明认为可以分为农业产业化、乡村旅游、居民消费性服务业、家庭手工业演变以及现代工业企业等五种模式。[13]徐锡广则根据返乡创业的带动力量将创业活动分为“自主创业型”“自主创业+政府扶持型”“政府扶持型”“金融机构带动型”“民间组织带动型”等五种类型。[14]

（三）農民工返乡创业带来的影响

第一，农民工返乡创业有利于增加个体经济收益和扩展当地经济效益。返乡创业扩展了劳动力转移就业，增加了增收途径，提高了个体的经济地位。近期一项基于鄂、渝、湘、黔4省（市）16县1131名农民工返乡创业调查表明，农民工返乡创业收入月均值为8702.89元[15]，而《2019年农民工监测调查报告》中报告的农民工平均月收入仅为3962元。[1]由此可以看出，返乡创业一旦成功，相对于外出打工具有收入上的优势。

第二，农民工创业在增加就业岗位、拉动地方产业发展和增加税收上均表现出积极作用。通常来说，一家小规模的返乡创业企业可以吸收10人左右的人员就业，一些较大的企业则可以吸收超过100人就业，较好地促进了当地就业，特别是一些从事种养殖业的返乡创业企业解决了当地一些因照顾家庭或因自身年龄等原因无法外出人员的就业问题，有效地实现了农民增收，增强了家庭的抗风险能力，由此也为当地脱贫攻坚和社会治理做出了贡献。

第三，农民工返乡创业有利于加快城乡一体化建设。返乡创业人员在经历市场化浪潮后，将积累的资金、人力资本、技术、管理经验等带回家乡，直接缩小了城乡之间的发展差距，这种返乡创业将城市的市场经济思维直接嵌入乡村经济中，活跃了农村经济，推动了农村产业布局调整升级。从产业发展角度来说，农民工返乡后，他们会将自身优势与当地资源禀赋相结合来创办企业，其中多以原初务工经商行业为主，发展农产品种养殖业、加工、物流服务产业等，扩展了现代农业产业链，催生新型农业经营主体的出现。

第四，农民工返乡创业有利于完善农村基层民主政治。一方面，创业人员的回归为基层民主自治引入人才，不少农民工在返乡后积极参加农村基层组织，参与村级干部选拔，为基层自治建言献策。另一方面，返乡创业人员在基层民主自治中借鉴发达地区的社区管理模式和思维方式，在干群之间架起沟通的桥梁，从而提升基层干部的治理能力。[16]

第五，农民工返乡创业有利于繁荣乡村文化，促进社会和谐稳定。返乡农民工将城市文化与乡村文化进行深层次融合，在改变乡村陋习的同时，将城市的制度文化、信息文化理念注入乡村文化中，提升了农村的人力资本，在一定程度上促进了社会和谐稳定。

二、农民工返乡创业的制约因素分析

（一）融资渠道不畅，制约创业企业的可持续发展

早期研究指出，农民工返乡创业的资金主要来自外出务工的积蓄和朋友间的资金拆借、家族内部的资金支持（包括帮助进行资金借贷）、原受雇企业老板的资金与设备支持、亲属的商品房抵押贷款以及政府政策性银行的小额信用贷款。[17]从笔者近年的调查情况看，政府政策性银行的小额贷款的额度在近年来有了较大幅度提升，一些地方的返乡创业贷款额度从最初的1万元、2万元左右上升至15万元。不过总的来看，融资仍然是制约返乡创业贷款的一个重要因素。原因主要是两点，其一，农民工自有资金不足，贷款偿还能力有限，信贷机构会权衡风险，同时农民工缺乏必要的担保物和担保人，金融机构会综合考虑其信贷风险是否予以贷款;而从农村的实际情况来看，作为主要不动产的房屋市场流动性差，同时受《物权法》和土地确权的限制，农业生产经营户的土地经营权、收益权等无法用于抵（质）押贷款，贷款只能是以信用贷款为主，这就在很大程度上限制了农户获得贷款的额度，影响了农户生产经营活动的扩大，同时也使金融机构支农服务受到制约。其二，农民工自身金融素养较低。从农户贷款的角度来看，普遍存在着对贷款流程不熟悉、贷款资金运营不规范、个人征信评级不重视等现象，这些均是制约其融资的主要方面。

（二）产业配套不完整，“孤岛”现象突出

中西部地区第二、三产业发展相对落后。处于内陆的中西部在改革开放进程中没有获得沿海地区因地利之便带来的外来产业投资，同时又因资金、人才等原因难以走上内生性的产业发展道路，导致企业的发展处于“孤岛”状态，未能形成上下游紧密结合、配套完整的完整产业链。在这种环境下，农民工返乡创业面临更大的挑战，所能选择的领域和业务也受限更多，往往只能从事一些简单产品的末端生产业务。而对于那些回到种养殖业的返乡创业者来说，也会因农产品深度加工配套服务的缺失而停留在提供初级农产品的位置，难以得到更大规模的发展，如此一来就放大了土地供给、交通不便等问题。有研究指出，多数返乡农民工创办的企业与其在城市打工时从事的职业相关，往往是单纯模仿，不能利用地方比较优势，也没有紧密结合地方资源、社会文化特色开展经营，没有体现出中小企业的“专、精、特、新”等特点;同时，返乡农民工创办的企业多各自为战，很少考虑与周边产业及企业衔接进而形成产业集群，产业链条短，不同地区的企业雷同，企业布局分散，无法实现规模经济和获得专业化分工协作的益处，不利于劳动生产率的提高，无法形成品牌竞争优势，更不能有效地发挥区位竞争优势，甚至会导致低水平恶性竞争。[18]

（三）人力资本和基础设施制约返乡创业发展

一方面，返乡创业者所返回的家乡通常是劳动力输出较多的地区，因此，青壮年劳动力外出务工比例较高，本地青壮年劳动力明显缺乏，劳动力平均年龄普遍偏高，劳动力整体素质偏低。另一方面，即使在政府推出优惠政策并且企业给出有吸引力待遇的条件下，不少人才综合考虑生活环境、子女教育、个人职业发展等因素，不愿意到这些地方工作。同时，本地劳动力由于生活在本地，社会支持系统相对完整，就业的可选择度较大，这在一定程度上使得单个企业的人力资本穩定度下降，员工的流动率以及企业的培训和管理成本都有一定程度的升高。此外，交通运输、产业链建设、创业配套设施建设、网络信息平台等基础设施建设滞后对返乡创业具有不利影响。不少返乡创业的农民工在接受调查时指出，尽管家乡的劳动力成本低于珠三角、长三角地区，但交通不便使得物流成本高居不下，抵消了劳动力价格低廉以及有关优惠政策等因素带来的红利。

（四）地方创业政策环境对返乡创业的作用不容忽视

农民工创业政策是国家鼓励农民工返乡就业创业的重要制度措施，是对农民工就地就业的制度保证，但地方政府在返乡农民工创业政策问题上仍然不同程度地存在着政策执行力不足和创业环境不完善的问题。从财税政策和金融政策来说，地方政府运用财税资金的杠杆作用扶持农民工创业的效果还不是特别突出，在创业资金支持上存在着小微金融力度不足和金融监管滞后等问题。此外，在支持返乡创业问题上，县域存在政出多门的情况，对创业补贴和支持措施的系统考量程度还有进一步提升的空间。同时，一些政策与返乡创业活动之间也存在一定的张力，最突出的是土地政策和环保政策。农民工返乡过程中获得生产经营用地较难，其原因主要有三个方面，一是国家对土地使用性质的严格限制，尤其是对耕地、农田进行“红线”保护，构建基本农田保护区，同时也对一些特殊行业（如采矿）有严格的审批。二是工业用地指标很少，许多中小县城内、尤其是我国中西部地区的山区县城，很多返乡创业者都是在自家的宅基地上办厂创业。三是土地价格较高，创业成本负担过重，影响其创业成效。同时，土地流转较为困难且流转效率不高，难以实现规模效应。而从环境政策来说，不少农民工返乡创业多以种养殖为主，对环境的污染往往危害较大，这也使得这部分返乡创业活动受到限制。

（五）农民工创业素养不足，制约创业成效

经营管理能力不足，缺乏技能培训和创业培训，严重制约农民工创业成效。既有研究表明，在人力资本方面，农民工年龄、文化程度及职业技能状况都对农民工获取政府返乡创业支持有重要影响[19]，同时，农民工在先前工作中获得职业素养和经验也是影响其创业效果的重要因素[20]，创业者判断力、经营管理能力、识别机会的能力更是其受教育水平影响。[21]由于农民工知识储备、职业技能较低，同时他们常年在外，对农村地区的市场经营环境缺乏准确认知，导致在创业项目的选择上缺乏评估，存在着盲目性和冲动性。同时，他们学习能力和经验缺乏，导致在创业中面临着重重困难。笔者去年在中西部某地的一次调查发现，一名在国外从事农业规模化经营的农民工返乡创业，发展黄桃种植业，但经营模式十分粗放，近2000亩土地生产的黄桃只有两条销售途径，一是供给罐头厂，二是观光采摘，而对于如何树立品牌、如何发展黄桃深加工来提高附加值、如何购买农产品保险等问题毫无概念，结果，在即将丰收之际遭遇自然灾害，却毫无应对之策。

三、新发展阶段农民工返乡创业前景展望

（一）返乡创业与乡村振兴深度结合

党的十九大报告指出，农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题，必须始终把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重，实施乡村振兴战略。2018年1月，我国以中央1号文件的形式公布了《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》，当年的《政府工作报告》则明确提出大力实施乡村振兴战略。2018年9月，中共中央、国务院印发了《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》，要求各地区各部门结合实际认真贯彻落实。在《建议》第七节中，乡村振兴这一战略任务得到了进一步的确认。

从乡村振兴的目标看，其内涵较之历史上的新农村建设目标有深刻的改变。有学者指出，进入新时代后，全面小康价值理念得到进一步的升华，2004年提出的新农村建设总目标是“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”，而2017年提出的乡村振兴总目标则为“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕。”二者比较起来，除了“乡风文明”这一句话保留下来外，乡村建设在其他四方面的要求大大超过了新农村建设。[22]

农民工返乡创业是实现乡村产业发展的重要途径和抓手。《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》强调要“深化农业供给侧结构性改革，构建现代农业产业体系、生产体系、经营体系，实现农村一、二、三产业深度融合发展，有利于推动农业从增产导向转向提质导向，增强我国农业创新力和竞争力，为建设现代化经济体系奠定坚实基础”，这一规划内容指明了农村产业发展的方向和目标。在笔者看来，实现这一目标的最重要主体还是农村居民自身。任何产业的发展，都离不开人这个要素，尤其是高素质的劳动力。从这个角度说，农民工返乡创业对实现乡村产业发展具有至关重要的作用。在经历了现代市场体系的洗礼和现代企业管理的熏陶之后，返乡创业人员在从传统农民向现代农民转型过程中具有明显优势，在现代农业的发展中具有更大的作用，不管是在农业产业化、乡村旅游、居民消费性服务业、家庭手工业还是在现代工业企业方面，他们都是当之无愧的生力军。

农民工返乡创业也是实现管理民主的重要促进因素。农民工在乡村之外的经历极大地提高了他们自身的素养，当他们返回乡村创业时，将城市中理念和思维方式带回农村，对农村原有的文化产生深刻的影响。从笔者的实际调查经验看，返乡创业对农村基层干部队伍的建设尤其影响深远。村居自治体制是我国基层民主的基本制度，基层干部队伍在实现“乡政村治”的过程中具有重要的作用。但改革开放以来，随着村集体经济地位的下降和青壮年人口的大量外出，农村空心化问题突出，村庄公共性不断弱化，导致社会参与严重不足，从而在一定程度上引发了治理危机，许多基层组织甚至难以选出合宜的“两委”干部，青黄不接的现象十分突出。农民工返乡创业在一定程度上缓解了这一人才队伍建设问题。由于返乡创业人员的创业活动和基层治理事务关系密切，这使得他们能够较为顺畅地进入基层治理进程，并在其中彰显自身的优势，实现基层治理的延续。

（二）返乡创业与城乡融合同步前行

城乡发展不平衡和乡村发展不充分是新时代面临的突出难题。《建议》的第七节和第八节分别阐述了乡村振兴问题和新型城镇化问题，说明二者均为国家战略，表明了城镇化问题和城乡关系问题在我国发展中的重大战略地位。

在讨论返乡创业问题时，城乡融合发展是一个重大的思考方向。城乡融合发展的内在支撑关键是在乡村产业振兴。从返乡创业的实际形态来看，目前的返乡创业活动在促進城乡结构布局合理化、推动城乡资源要素流动等方面具有重要作用。第一，以新型农业生产经营体系为特征的返乡创业活动，可以提高农业的集约化、专业化、组织化、社会化水平，从而促进现代农业生产经营体系的发展。第二，有研究表明，全国和各省份的农村一、二、三产业融合发展水平在不断提升，产业重组、产业交叉、产业延伸和产业渗透的水平都在不断提高，[16]这表明产业的融合发展正在成为趋势。在一、二、三产业深入融合发展的策略下，城乡的联系更加紧密。第三，在返乡创业过程中，部分城市产业向农村地区转移有利于城乡融合发展。承接城市的劳动密集型或涉及农业的优质企业从城市向城乡边际区域迁移是返乡创业的重要形态，客观上构建了一个产业布局重新调整的空间，为城市和乡村的发展都同时提供了调整的可能。第四，返乡创业促进了中小微企业的发展，催生了一大批小业主、小老板，同时带动了一大批劳动力就业，促进了包括劳动力、资本、土地等类生产要素市场的建设和发展，对我国经济和社会的可持续发展具有推动作用。第五，返乡创业带来了可观的城镇化需求，返乡创业使得县城、镇等成为资源要素的聚集地，促进人口城镇化，从而促进空间转移、就业与市民化转型，推进了城镇化建设进程。

（三）返乡创业以人的现代化为终极目标

在20世纪40年代，以英克尔斯（Alex Inkeles）为代表的社会学家已经提出了人的现代化理论，这一理论指出，现代化的个人特征包括乐于吸收新经验、减少对传统权威的依赖，相信科学和医学，守时、有计划、热心公共事务、对信息紧抓不放等。[23]这一理论提出后得到了广泛的认同，人的发展成了大多数现代社会的发展理念。

《建议》在论述“十四五”时期经济社会发展必须遵循的原则时指出，“坚持以人民为中心。坚持人民主体地位，坚持共同富裕方向，始终做到发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，维护人民根本利益，激发全体人民积极性、主动性、创造性，促进社会公平，增进民生福祉，不断实现人民对美好生活的向往”。这一表述理念延续了若干重要历史文献在发展理念的一贯立场，表明人的发展是新时期经济和社会发展的出发点和终极目标。这一意涵可以从三个维度来理解，一是要充分发挥农民在乡村振兴中的主体作用，调动农民的积极性、主动性、创造性，这是乡村振兴的根本动力;二是要切实保护返乡创业农民工的权益和利益，为其发展提供良好的外部环境和合理的回报;三是要通过返乡创业，从整体上全面提升农民工劳动素质和道德素质，提高参与社会治理的水平，建设良好的生态环境和社会环境，最终提高生活质量，实现在新时期新阶段的健康发展。

四、结 语

未来十五年，我国将进入新的“两步走”关键历史阶段，这一阶段的发展成效将直接影响第二个一百年奋斗目标的顺利实现。从当前中国发展的实际情况分析，农民工返乡创业问题不是一个单纯的就业问题，它对解决“三农”问题、实现乡村振兴、推动农业现代化、促进城乡融合发展、提升社会治理水平乃至实现人的现代化来说都有潜在的重要影响。《建议》中提出的多项重大发展内容都与农民工返乡创业有着直接或间接的联系，因此，应该从全局的高度给予促进农民工返乡创业高度重视。笔者建议，各地政应首先抓好返乡创业发展规划，通过规划统一思想，凝聚共识，营造氛围;二是返乡创业工作要因地制宜，抓住核心要素，充分发挥当地政府的引导作用;三是要抓好政策的统筹、衔接和执行，避免因政策“打架”而导致其最终无法落实;四是要以劳动就业主管部门为主导，设立符合当地返乡创业实际的培训体系，针对创业者及企业管理者搭建学习创业知识平台，建立长效培训机制。

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（责任编辑 焦德武）