行政公益诉讼中行政不作为认定的偏离与纠偏
——以91个案例为样本

张 娟,张云鸽

(安徽大学 法学院,安徽 合肥 230601)

一、前言

《行政诉讼法》第25条第4款表明,行政机关在行政管理领域(1)“行政管理领域”与通常所认识的“行政管理关系”可做相同理解,指行政机关在进入整个行政公益诉讼制度之前所产生的的一切监督管理行为。表现出的行为有“违法行使职权”和“不作为”两种;在检察建议之下表现出的行为则被统括为“不依法履行职责”。笔者以为,此处“不依法履行职责”包含了“作为”和“不作为”两种能够评价为“不依法”的行为,因而“不依法履行职责”与“不作为”当然性地不等同[1-2]。结合实务案例不难归结,“违法行使职权”的案件并非行政公益诉讼的相关争议焦点,由违法行使职权引起的诉讼数量远低于不作为引起的数量。目前,多数学者对不作为认定的探讨大都以具象要件或可视标准为目标，但学术研究亦应动中肯綮。行政公益诉讼制度顶层定位尚拿捏不准,何谈具体的法规细化与程序设计;各方对自身的权能定位不清,又据何评价诉辩审哪一方的主张或认定更为科学。故此,笔者从实践案例所呈缺陷出发,探及现有制度的核心弊端,反观其对行政不作为认定的影响,寄望能够在此基础上指出几点有关不作为认定的关键。相较于剖出一个相对空洞的认定标准,这种外围清障式的推进或许能更有助于修正当下实务认定中的偏离。

二、实务案例关于行政不作为的数据分析

(一) 数据表征

如前言所述,由“违法行使职权”引起的诉讼数量远低于不作为引起的诉讼数量,实务案例检索也印证了这一点。……