全面禁运59年后，美古关系该去向何处

章婕妤

前不久，古巴共产党第八届全国代表大会落下帷幕。这是自古共六大以来，古巴第三次选择在猪湾战役胜利周年纪念日举行这一重要大会。1961年，肯尼迪政府为颠覆古巴政权而精心策划的猪湾空袭行动遭遇惨败。次年，美国政府开始对古巴实行全方位禁运，美古关系跌落低点长达半个世纪之久。时值古巴领导人代际更迭和美国新政府执政之际，两国关系似迎来转机。古巴在八大报告中也表达了“与美方建立新型双边关系的愿望”。对此，我们有理由抱有一定的期待，但也需认清现实障碍。

特朗普政府对古巴政策回溯

2016年，“素人”政客特朗普以其鲜明的民粹主义和反建制倾向当选美国总统。特朗普上任之后，美国对古巴的敌对情绪明显加强，美古关系急转直下。2017年6月，特朗普政府发布国家安全总统备忘录，禁止本国国民与有军方背景的古巴国有企业进行商业交易。2019年4月，特朗普宣布重启《赫尔姆斯-伯顿法》第三章。特朗普政府执意激活该法，被认为是对古巴“侵略行为的新升级”，同时也为其本人谋得了可观的政治资本。2020年，美国对古巴政策再度收紧。1月，美国交通运输部宣布暂停从美国飞往古巴的所有包机。2月，西联国际汇款公司确认取消除美国以外所有国家到古巴的汇款业务。截至2020年3月，古巴自禁运以来的损失总额达到1 440亿美元。2021年1月，特朗普在卸任前再次将古巴列入“支持恐怖主义国家”名单，彰显了美国共和党对古巴一贯的强硬立场。

总之，特朗普政府时期美古关系正常化进程遭遇逆风，古巴与美国外交关系交恶。在此期间，古巴相继完成了国家最高领导人的换届选举、更新并颁布了《古巴共和国宪法》，以及继续推进古巴经濟社会“模式更新”等一系列重要活动。

拜登政府对古巴政策前瞻

目前，美国新政府尚未出台与古巴直接相关的具体政策，但从其官方表态和外交团队的构成来看，未来美古关系走向展现出了令人期待的一面。

一方面，拜登政府对古巴的官方声明中出现了更多友好的声音。拜登在竞选时曾承诺将扭转特朗普对古极限施压政策，并“在很大程度上”恢复奥巴马时期的接触和参与程度。美国副总统当选人哈里斯表明其“反对失败的贸易禁运”。现任美国国家安全委员会西半球事务负责人冈萨雷斯称禁运政策是“对古巴裔美国人和古巴人民的惩罚”。美国白宫新闻秘书普萨基在发布会上宣布古巴被正式列入美国国家安全政策的审查议程，待审查通过之后华盛顿将逐步采取和解措施。尽管美国表示“对古政策转变不是新政府的当务之急”，但长期趋紧的美古关系已开始出现松动迹象。

另一方面，拜登政府任命的对古外交政策新团队体现出了一定的专业性。这其中包括出生于哈瓦那的美国国家安全局局长亚历杭德罗·马约卡斯和美国国务院西半球事务部古巴事务处副部长艾米莉·门德拉。马约卡斯曾在奥巴马政府中担任国家安全部副部长及美国公民和移民服务中心主任，在重建美古外交关系的谈判中发挥了建设性的作用，门德拉则于2016—2021年担任美洲民主中心的执行主任，期间多次率领国会议员代表团前往古巴进行考察访问。预计本届政府将在增进对话的基础上谨慎、有序地推进双边关系，即将召开的第九届美洲峰会首脑会议或成为两国领导人重启对话的良机。

影响美古关系的有利因素和不利因素

当前，利好美古关系的因素已然显现。

一是古巴经济改革进程取得显著突破。这将被视为新阶段改善两国外交关系的一大推手。疫情暴发以来，古巴政府陆续采取了诸多为本国经济“松绑”的举措：2020年年初，古巴银行开始接收美元现金存款;7月，官方宣布美元使用自由化并取消10%的美元交易税，新开多个外汇特许商店和面向私营部门的批发市场。2021年1月，古巴正式废除货币和汇率双轨制;3月，古巴大幅缩减禁止私人从事的行业清单，从先前准许经营的127个行业扩大至2 000余个，其中仅有124个涉及国家关键核心利益的行业不对外开放。此番经济改革力度之大引起国际社会的关注和讨论，美国拜登政府也对此表示了肯定的态度。

二是代际更迭已经完成。这将对古巴政治生态和外交政策产生深远影响。2018年，迪亚斯·卡内尔接替劳尔担任国民委员会主席和部长会议主席，此后以卡内尔为首的新生力量开始发展壮大。此次劳尔正式宣布退出党的最高职务，由卡尔内接任其担当古共第一书记。作为工程师出身的技术型官员，卡内尔展现出了对建设古巴繁荣和可持续的社会主义的新的构想。美国大选结果出炉不久后，卡内尔在社交网络上公开表示，“古巴相信与美国建立尊重分歧的建设性双边关系的可能性”。这被视为古巴当局对美国释放出的积极信号。

但是，对美古关系不利的两大障碍也不可忽视。

一是美国政府对“声波袭击”一事耿耿于怀。2017年9月，美国宣称其驻古巴使馆多次遭到不明“定向脉冲射频能量”干扰，已导致26名美驻古外交官的神经系统受到永久性伤害。该事件一经报道便迅速升温，美国政府当即命令驻哈瓦那大使馆的工作人员紧急撤离，随后美国再以“外交对等”为由驱逐古巴驻美国大使馆的多名外交人员。此后，美国舆论不断借此事挑动公众神经，甚至有意将这一事件扩大至更多域外国家。该谜团至今未解，已然成为美古关系中的痛点和堵点。

二是古巴对待哥伦比亚和委内瑞拉事务的立场和态度让美国如鲠在喉。2016年，在哈瓦那的积极斡旋之下，哥伦比亚政府与“哥伦比亚革命武装力量”签署新的和平协议。这一协议被视作近年来古巴多边外交的一大成就。此后，古巴数次拒绝美国引渡哥伦比亚相关人员的要求，导致美古关系紧张程度再度升级。另外，古巴对委内瑞拉马杜罗政权的无条件支持也引起美国政府极度不满。受疫情冲击，委内瑞拉人道主义危机全面恶化，若美国妄图再次干涉和介入委内瑞拉内政，必然激起古巴方面的强烈反应。这或将成为处理美古关系的一大不确定因素。

（作者单位：中国国际问题研究院拉美和加勒比研究所。本文仅代表作者观点）