国土空间规划背景下城市更新落地的探索*
—— 以佛山市南海区夏北村“三旧”改造为例

袁奇峰 赵 杨 陈嘉悦 项振海 YUAN Qifeng, ZHAO Yang, CHEN Jiayue, XIANG Zhenhai

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改革开放40年来，我国政府逐步推动国家从计划经济向社会主义市场经济转型。1988年土地使用权有偿转让制度建立，国有土地实现了从生产资料向可交易的市场资本的跨越，国土空间资源逐渐被赋予产权特性。相较而言，集体土地制度的变革更复杂，经承包责任制改革到所有权、承包权与经营权的逐渐分离，才从生产资料转为农民可以经营的资产[1]。但是，早在20世纪90年代，珠江三角洲就开始探索农村土地股份合作制，“政社合一”的农村集体经济组织成为集体土地的经营代理人。2008年以后，珠江三角洲开始以市场化机制启动“三旧”（旧城镇、旧厂房、旧村居）改造，突破性的政策设计基本实现了集体建设用地“同地同权、同市同价”，为其资本化打开了通道。

国土空间规划体制改革后，建设用地增量严格管控、存量建设用地再开发成为城市建设的主战场。但是，依赖市场的“三旧”改造过于追求利益最大化，南海区“三旧”改造实施十余年来，旧工厂类型改造项目面积占比达65.88%[2]，其中进展最快的是工厂类改造为居住类（以下简称“工改居”）项目，这类项目收益高、推进快，常被称为“吃肉”，而旧工厂改造后剩下的宅基地却因权属问题复杂和容积率的限制难以推进，也就是所谓的“啃骨”问题[3-4]。大量“吃肉留骨”的城市更新改造项目缺少宏观调控，旧村改造项目难以成功落地。而且被动地根据市场主体意愿开展的项目不仅导致了破碎化的点状用地开发，更衍生出公服配套不足、城市整体发展欠统筹等城市问题[5-7]。……