甘肃省生态环境损害赔偿制度实践研究

李艳菊 赵珊 倪少仁 王莹

摘要：生态环境损害赔偿制度是贯彻习近平生态文明思想的具体举措，规范生态环境损害赔偿责任、构建生态环境损害赔偿制度体系是加快推进生态文明建设的重要保障。目前，甘肃省已基本建立生态环境损害赔偿制度体系。甘肃省在制度试行、案例实践中大胆探索，形成了一批经验做法，但也面临鉴定费用高，义务人偿还能力低，专业能力薄弱，检察、行政机关联动协作不够，监督机制待完善，思想认识缺乏，索赔工作程序有简化空间，部门职责不明确，材料规范缺乏等现实问题。因此，为保证生态环境损害赔偿制度改革稳步推进，甘肃省可以围绕上述问题逐步完善生态环境损害赔偿制度体系。

关键词：生态环境损害赔偿制度;典型案例;现实问题

中图分类号：DF468    文献标识码：A    文章编号：2095-672X（2021）01-0046-08

DOI.10.16647/j.cnki.cn15-1369/X.2021.01.007

Research on the practice of compensation system for ecological environment damage in Gansu

Li Yanjv， Zhao Shan， Ni Shaoren， Wang Ying

（Gansu Appraisal Center for Ecological Environment & Engineering， Lanzhou 730030， China）

Abstract：The ecological environment damage compensation system is a specific measure to implement Xi Jinping's thoughts on ecological civilization. Regulating the compensation liability for ecological environmental damage and building an ecological environmental damage compensation system are important guarantees for accelerating the construction of ecological civilization. At present， Gansu has basically established an ecological environment damage compensation system. Gansu has made bold explorations in system trials and case practices， and has formed a number of empirical practices. However， it also faces high appraisal costs， low repayment ability of obligors， weak professional capabilities， insufficient coordination between procuratorial agencies and administrative agencies， and supervision mechanisms to be improved. Lack of awareness， room for simplification of claims procedures， unclear department responsibilities， lack of material specifications and other practical problems. Therefore， in order to ensure the steady progress of the reform of the ecological environment damage compensation system， Gansu can gradually improve the ecological environment damage compensation system around the above problems.

Key words：Ecological environment damage compensation system; Typical case; Real problem

引言

生態环境损害是指因污染环境、破坏生态造成大气、地表水、地下水、土壤、森林等环境要素和植物、动物、微生物等生物要素的不利改变，以及上述要素构成的生态系统功能退化[1]。生态环境损害赔偿是指生态环境损害责任人以赔偿的方式承担生态环境损害法律责任的生态环境损害救济方式[2]。

早期《中华人民共和国侵权责任法》中规定污染者因污染环境造成损害的应当承担侵权责任，但该侵权责任侧重于污染环境和破坏生态行为导致的财产损失和人身伤害，忽视了污染环境和破坏生态行为对生态环境本身造成的损害即生态环境损害，但往往该损害又是巨大的、不可逆转的[3-4]。因此，为解决上述问题，规范生态环境损害赔偿责任，构建生态环境损害赔偿制度体系，明确生态环境损害赔偿范围、责任主体、索赔主体、损害赔偿解决途径，形成相应的鉴定评估管理和技术体系、资金保障和运行机制是必要的。

1    甘肃省生态环境损害赔偿制度建立

在《生态环境损害赔偿制度改革方案》印发后，甘肃省开始生态环境损害赔偿制度研究。2018年中共甘肃省委办公厅、甘肃省人民政府办公厅印发《甘肃省生态环境损害赔偿制度改革实施方案》（以下简称《实施方案》）。2020年7月甘肃省生态环境厅、省自然资源厅、省水利厅、省农业农村厅、省林业和草原局联合印发实施《甘肃省生态环境损害调查实施办法（试行）》《甘肃省生态环境损害鉴定评估管理办法（试行）》《甘肃省生态环境损害赔偿磋商办法（试行）》《甘肃省生态环境损害修复管理办法（试行）》《甘肃省生态环境损害修复效果评估管理办法（试行）》《甘肃省生态环境损害赔偿公众参与和信息公开办法（试行）》6项配套制度。该6项配套制度明确了基本性、根本性、细节性问题，创新提出了生态环境损害调查实施办法，进一步加强了各制度、各条款之间的衔接，完善生态环境损害赔偿全过程，有效串联生态环境损害赔偿各个环节。该六项配套制度的印发实施标志着甘肃生态环境损害赔偿制度体系基本建立，与《实施方案》一起构成了1+6的甘肃省生态环境损害赔偿制度体系，最终形成如下图所示的甘肃省生态环境损害赔偿工作流程。

2    甘肃省生态环境损害赔偿典型案例

甘肃省自开展生态环境损害赔偿制度改革工作以来，案例实践不断丰富。截止2020年6月，甘肃省共办理生态环境损害赔偿案件13件，涉及金额超过1亿元。案件主要来源于市纪委督查反馈、中央生态环境保护督察问题反

馈、环保执法等途径，涉及农田侵占、植被毁坏、耕地破坏、矿产开发、非法倾倒、超标排放、交通事故与安全事故次生环境事件等多种情形，覆盖了地表水、土壤等环境要素。这些案件的成功办理为探索本区域乃至全国生态环境损害赔偿体制机制提供了良好的实践借鉴，发挥了示范推动作用，对建立健全生态环境损害赔偿制度具有重要意义。下文选取了近年来甘肃省典型案例进行简单分析介绍。

2.1    金塔县北河湾循环经济产业园化工企业           生态环境损害案件

2019年7月26日，中央第五生态环境保护督察组下沉酒泉督察金塔县北河湾循环经济产业园时发现金源矿业、天亿化工、冠润科技、吉泰化工、鑫海源化工5家企业存在项目批建不符、未落实“三同时”制度、污染防治设施未建成即擅自投入生产、利用渗坑偷排生产废水等长期违法生产行为。天亿化工、冠润科技、吉泰化工、鑫海源化工4家企业生产废水未经处理直排戈壁滩，形成总面积超过2.5万㎡的7处渗坑。案件发生后，酒泉市政府授权金塔县政府作为生态环境损害赔偿权利人，依照程序启动了生态环境损害追偿。金塔县政府委托生态环境部环境规划院编制了《生态环境损害评估报告》《环境污染调查和修复治理方案》，4户涉案企业缴纳污染治理保证金300万元。目前，所有污染土壤采取生物通风、自然降解方式处理，环境污染隐患全面消除。金源矿业公司涉及的煤气脱硫、蒸氨、硫铵、在线监测、焦化污水处理、烟气脱硫脱硝、干熄焦除尘等7项环保设施建设均已配套完成;干熄焦生产设施主体已基本建成，设备已全部到达厂区待安装调试。

该案一是强化组织领导，保障生态环境损害追偿工作顺利开展。案件发生后，酒泉市委、市政府高度重视，成立了由市委书记、市长任双组长的领导小组，设立了由4名市委常委和2名副市长分别担任组长的办公室、污染评估、案件侦办、产业论证、督查问责、舆情引导等6个专项工作组，严格按照挂牌督办要求，全力推进问题整改。二是探索建立生态环保行政执法和公安司法之间有效的衔接机制。该案在追究涉事企业生态环境损害赔偿责任的基础上，金塔县还对企业违法行为作出行政处罚，并将案件线索移送公安机关，公安机关依法追究涉事企业的刑事责任。三是进一步扩大赔偿权利人，探索县（区）政府作为赔偿权利人开展生态环境损害赔偿工作。四是试行了污染治理保证金制度，赔偿义务人支付保证金，以保障污染治理工作顺利进行。

2.2    嘉峪关市马广云等人非法拆解废铅蓄电           池利用渗坑排放有毒有害物质环境违法           案件

2018年11月27日，嘉峪關市生态环境局执法人员发现马广云等人在峪泉镇工业园田生福大院内，非法拆解废铅蓄电池炼铅，并将拆解废铅蓄电池产生的废酸液排入三个未做防渗处理的坑内。由于废旧铅蓄电池属于危险废物，且现场发现数量较大，嘉峪关市生态环境局第一时间将该案件移送至市公安局和市检察院，并委托监测单位开展现场监测，监测结果表明，三个渗坑中液体呈强酸性。为减少拆解废电池产生的废液对环境的后续污染，嘉峪关市生态环境局立即组织有关单位对渗坑内的废液进行收集。随后，委托有资质单位进行现场踏勘测算，经测算，未拆解电池82.5t，拆解电池整壳总计328.92t，颗粒总计8.08t，铅板总计15.86t，废液总计45.06t。为防止污染范围持续扩大和产生二次污染，嘉峪关市检察院、市生态环境局、市公安局召开联席会议决定由市生态环境局申请财政资金代为处理涉案危险废物及污染场地修复治理。随后，嘉峪关市生态环境局组织专家召开了危险废物处置项目方案审查会，后经政府招投标平台招标，对该案所涉废铅酸电池、含铅废物（包括废酸液、被污染土壤）、铅冶炼废渣等进行处置，处置费用为217.09万元。2019年12月该案由嘉峪关城区法院公开宣判，判处马志强、马广云等5名被告人判处四年至一年不等有期徒刑并处罚金，同时判决各被告人赔偿危险物处置费217.09万元。目前浸染场地已全部清理，共计拉运处置含铅危险废物约545t，开始实施场地监测工作。

该案是嘉峪关市开展生态环境损害赔偿工作以来的第一起案件。为嘉峪关市全面实施生态环境损害赔偿改革提供了有益探索，对破坏生态环境的违法行为形成了有力的震慑。一是探索“磋商先行、诉讼保障”衔接机制。该案在因赔偿义务人无经济能力对所产生的环境损害进行修复及消除污染而导致赔偿磋商失败后，移送至市城区人民检察院进入审查起诉环节。二是建立了对生态环境损害赔偿案件处置的联席会议制度。案件发生后，生态环境局会同公安、检察等有关部门召开联席会议进行生态环境违法犯罪处置，建立并规范了生态环境损害违法案件的联合查办机制，确保了生态环境损害赔偿案件的依法精准办理。三是试行先行垫付机制。本案面对赔偿义务人无经济能力承担环境损害修复及污染消除费用的情况，为防止污染范围持续扩大和产生二次污染，根据《固体废物污染防治法》相关规定，由市生态环境局申请财政资金代为处理涉案危险废物及污染场地修复治理工作。

2.3    泾川县4·9交通事故致柴油罐车泄漏泾            河跨境污染事件

2018年4月9日15时40分许，一辆宁夏开往陕西汉中的柴油罐车行驶至省道304线（泾川至崇信段）1km+500m处，与相反方向行驶的一辆翻斗车（甘L30621）相撞肇事，导致油罐车罐体破损，部分柴油流入汭河并汇入泾河造成泾河水体污染。事故发生后，甘肃省及时启动应急预案，全力开展应急处置，确保泾河水质安全。平凉市政府、泾川县政府委托省环科院、环保部华南环科所对甘肃、陕西两省三市事故点及其下游泾河可能受影响河段生态环境损害情况进行了评估鉴定。根据《甘肃省泾川县泾川县4·9交通事故致柴油罐车泄漏次生突发环境事件环境损害坚定评估报告》核定，此次事故共造成直接经济损失601.27万元，其中甘肃省直接经济损失364万元（平凉市214.38万元，庆阳市149.62万元），陕西省直接经济损失237.27万元（均为咸阳市损失）。泾川县政府对涉及陕西咸阳市的环境应急处置费用（237.27万元）进行了垫付赔偿。由于该案为跨省域生态环境损害案件，依据《中共中央办公厅国务院办公厅印发<生态环境损害赔偿制度改革方案>的通知》（中办发〔2017〕68号），省委办公厅、省政府办公厅印发《甘肃省生态环境损害赔偿制度改革实施方案》（甘办发〔2018〕51号）中“跨省域的生态环境损害，由生态环境损害地的相关省级政府协商开展生态环境损害赔偿工作”的要求，泾川县政府将

《关于泾川县4·9交通事故引发柴油罐车泄漏次生突发环境事件诉讼有关问题的报告》（泾政呈字〔2019〕60号）上报于平凉市人民政府。平凉市生态环境局委托甘肃璞义律师事务所对此次事故直接经济损失的追偿工作进行咨询分析，并提出法律意见书后，平凉市人民政府将《关于协调启动泾川县4·9交通事故致柴油罐车泄漏次生突发环境事件生态环境损害追偿诉讼工作的函》（平政函〔2020〕6号）上报于省生态环境厅。目前，经省政府委托，由省生态环境厅负责此案件生态环境损害赔偿工作。

该案为甘肃省首起跨境污染事件，为我省开展跨省域生态环境损害追偿提供了有益探索。一是建立了生态环境损害案件上报机制;二是引入律师等第三方参与生态环境损害追偿工作。

3    甘肃省生态环境损害赔偿存在的现

实问题

3.1    鉴定费用高

由于环境问题的专业性、复杂性，生态环境损害评估技术性强、周期长，从而导致涉及环境损害赔偿案件的鉴定评估费用高昂，这也是制约生态环境损害赔偿案件高效办理的重要因素。当前，生态环境损害鉴定评估费用尚无参考标准，各鉴定机构自行定价，造成诉讼成本普遍较高，因此，建立合理的生态环境损害鉴定评估收费标准是必要的。

3.2    义务人偿还能力低

在生态环境损害索赔过程中会出现生态环境损害赔偿义务人是个体或赔偿义务人破产，无偿还能力以及赔偿义务人企业小、经济效益不好，赔偿能力低下等情况。有效解决上述问题，确保受损生态环境及时修复是我们在不断地案例实践和制度完善中需要探索突破的。

3.3    专业能力薄弱

我省面临生态环境损害鉴定能力弱，有资质鉴定机构、相关专家少等问题。生态环境损害鉴定评估覆盖广、问题复杂，对从业人员业务能力和专业素质要求较高。我省有环境损害司法鉴定资质的鉴定机构仅3家，省环境损害司法鉴定机构登记评审专家库专家71名，生态环境损害鉴定评估专家更是少之又少，从业人员业务能力和专业素质也亟待提高。推动我省生态环境损害鉴定评估能力建设是促进我省生态环境损害赔偿制度体系建设的必要条件。

3.4    检察机关、行政机关联动有待加强

生态环境损害赔偿案件部门联合执法过程中存在协调配合机制不畅，信息通报、联合协议、协作配合机制没有常态化运作等问题。生态环境损害赔偿诉讼和生态环境损害公益诉讼是一项系统工程，需要检察机关、行政机关共同积极参与，进一步加强沟通协调、完善环境污染犯罪司法解释，发挥各自的职能优势，多方联动有力促进了生态环境保护工作深入开展。

3.5    监督机制待完善

《改革方案》要求建立对生态环境损害索赔行为的监督机制，赔偿权利人及其指定的相关部门或机构的负责人、工作人员在索赔工作中存在滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，依纪依法追究责任;涉嫌犯罪的，移送司法机关。但在生态环境损害索赔行为中，政府即是赔偿权利人，又是行政监督者。政府作为赔偿权利人在磋商过程中要进行自我监督，而自我监督会引发磋商过程公正性难以保证、职权滥用等一系列问题，由此便需要对于监督制度进行全面部署和完善。

3.6    思想认识缺乏

生态环境损害赔偿事件的发生多是因为企业、个人法律、生态环境保护意识淡薄，存在侥幸心理，以及早期生态环境损害责任追究制度的缺失。提高企业、公民思想认识，有助于推动企业、个人主动承担社会责任，打破“企业污染、群众受害、政府买单”的僵局。

3.7    索赔工作程序有简化空间

根据我省的生态环境损害赔偿制度改革实施方案以及生态环境损害赔偿磋商等六项配套制度，形成了调查、评估、磋商、修复、效果评估的工作程序。其中我省的修复方案是在在磋商后提出的，且需要再次组织专家进行论证。内蒙古、天津、上海、江苏、江西、湖南、贵州等省市的修复方案是在磋商上就需确定好的，磋商会议需就修复方案的技术可行性进行论证。相比我们省的生态环境损害赔偿的程序，上述各省的做法省去了修复方案二次论证，简化了赔偿过程，降低经济成本。

3.8    部门职责不明确

我省的《生态环境损害赔偿制度改革实施方案》及6项配套制度规定“省政府、市（州）政府指定国土资源、环境保护、建设、水利、农牧、林业等相关生态环境保护职能部门，负责各自职责范围内的生态环境损害赔偿工作，分别开展矿山、土壤、环境污染、水资源、耕地、森林、草原及湿地等生态环境损害的索赔工作，监督赔偿义务人落实生态环境损害赔偿责任。”但对国土资源、环境保护、建设、水利、农牧、林業等相关生态环境保护职能部门的职责没有详细具体的规定，实际索赔中容易出现权责不清、互相推诿等情况，从而导致生态环境损害事件上报、调查、处理不及时，造成更严重的生态环境影响。

3.9    文本材料规范缺乏

我省出台的生态环境损害调查实施办法、磋商办法等配套制度，规范了调查、磋商等程序内容，但是缺乏对生态环境损害调查报告、磋商告知书、授权委托书、赔偿协议、司法确认申请书等文本材料的详细规范。

4    甘肃省生态环境损害赔偿配套制度

体系完善对策与措施

4.1    制定收费标准

针对生态环境损害赔偿过程中损害鉴定费用高的问题，我省应积极完善鉴定收费管理和经费保障机制，尽快出台损害鉴定评估收费标准，防治漫天要价等现象。

4.2    推行生态环境损害保险制度，设立生态             损害赔偿“资金池”

针对生态环境损害索赔过程中资金缺乏、义务人偿还能力低等问题，一是推行生态环境责任保险制度，鼓励企业参加保险，当生态环境损害发生时有效减轻企业负担;二是设立生态环境损害赔偿“资金池”。将进行货币赔偿所赔偿的资金纳入该项管理并设置企业申领条件，统筹考虑个人赔付能力，对于企业无法一次性承担损害金额、案发后赔偿义务人尚未明确等情况，可以考虑采用上述资金先行垫付进行损害修复，从而达到及时修复受损生态环境的目的。垫付的资金可根据损害赔偿义务人的实际经济状况由企业分期支付，并要求当事人对未付款项按照8%的年利率支付利息，

确保了公共利益不受损。既考虑了义务人的承担能力，又有效修复了受损环境。

4.3    培育机构人才，提升能力

生态环境损害赔偿是一项新的制度，目前还在探索、试行、实践阶段，鉴定评估环节还有大量的技术性难题待解，需要相应的科技支撑。因此，提高鉴定评估能力是建立健全生态环境损害赔偿制度的重中之重。我省应该依托现有环境损害司法鉴定机构和专家资源，组建扩展生态环境损害鉴定专家库，加强生态环境损害鉴定法律法规、技术方法、标准规范等培训，提高从业人员业务能力和专业素质，推动生态环境损害鉴定评估专业队伍建设。进一步完善已有的生态环境损害鉴定评估管理制度和工作程序，并做好与司法程序的衔接，为磋商和诉讼提供关键技术支撑。

4.4    探索建立检察机关、行政机关协作机制

加强全省检察机关与行政机关的沟通协调，建立信息共享、线索移送、业务咨询、定期会商等机制。检察机关要大力支持政府及其指定的部门或机构（以下简称行政机关）主张生态环境损害赔偿权利，积极为行政机关提供法律咨询，依法协助行政机关开展调查取证、追缴赔偿费用。检察机关要依法积极开展有关生态环境损害赔偿公益诉讼工作，对于行政机关在生态环境监管中违法行使职权或不行使职权的，依法向行政机关发出诉前检察建议，督促行政机关整改;必要时，检察机关依法向法院提起行政公益诉讼;对于生态环境民事侵权行为，行政机关不起诉的，检察机关要依法向法院提起民事公益诉讼，追究生态环境公益侵权人的民事责任。

4.5    建立生态环境损害赔偿磋商政府责任制度

针对政府的双重身份而容易出现的滥用行政权力的现象，以及使磋商制度真正有效地发挥作用，必须建立生态环境损害赔偿磋商政府责任制度，明晰政府权利界限，保障磋商主体的平等地位，淡化行政色彩，充分体现协商性质，以磋商参与人的身份平等地与赔偿义务人进行有效的协商。政府相关部门利用其行政职权与赔偿义务人开展“强制磋商”，强迫对方接受自己提出的苛刻条件，甚至单方确定实施方案的实质性内容，使得赔偿义务人完全处于被动状态，双方地位不平等，赔偿义务人可就此提起行政复议甚至向法院提起诉讼，以保障自己的合法权益。

4.6    探索多样化宣传警示渠道

针对企业、公民生态环境损害责任意识缺乏的问题，一是各市州可根据实际情况选取典型案例，组织行政机关负责人旁听案件审理、观摩庭审活动;二是邀请媒体对生态环境损害赔偿诉讼进行宣传报道;三是参考绍兴市的经验，在当地以替代修复方式建设生态环境警示公园、湿地等景观。从而达到多方位、多渠道、高效率的提高行政执法人员的索赔意识，推动“环境有价、损害担责”的改革理念深入人心。

4.7    规范生态环境损害赔偿案件办理规程，             探索简化机制

一是制定《生态环境损害赔偿案件办理规程》，形成系统化的案件办理流程，将我省已经发布的生态环境损害赔偿制度改革实施方案以及各项配套制度有效串联并落实到案件办理的各个流程。二是磋商前制定修复方案或初步修复方案。磋商时就修复技术可行性、成本效益最优化等问题进行专家论证，避免或减少组织专家论证修复方案的次数，提高修复效率。三是简易磋商程序。对涉案金额较小、争议不大、不需要进行生态环境损害鉴定评估的案件，可不进行常规磋商程序，经赔偿权利人与赔偿义务人协商同意的，可直接签订《生态环境损害赔偿协议书》。

4.8    理清各有关部门职责

在后续不断完善生态环境损害赔偿制度的过程中，从我省实际工作职能划分出发，结合案例实践，逐步明确环保、农业、林业、水利、国土资源、住建等负有生态环境保护监管职责的工作部门的具体职责，实行分级分类、属地管理，有效提高生态环境损害赔偿案件处理效率及效果。

4.9    规范具体材料樣本

四川、福建等省份在发布生态环境损害赔偿配套制度，规范程序的同时，对实际工作中需提交的文本材料制定了参考文本。我省在完善配套制度的同时可结合实践经验以及上述各省市成果形成固定格式的生态环境损害调查报告、磋商告知书、授权委托书、赔偿协议、司法确认申请书等文本材料，以提高案件材料审核、查阅、整理等过程的效率。

5    结论与展望

从全国开展生态环境损害赔偿制度改革工作以来，甘肃省积极推进全省生态环境损害赔偿制度改革，在制度建立、案例研究、制度完善等方面取得阶段性进展，已基本建立生态环境损害赔偿制度体系。

甘肃省生态环境损害赔偿制度在制度试行、案例实践过程中存在的鉴定费用高，义务人偿还能力低，专业能力薄弱，检察、行政机关联动协作不够，监督机制待完善，思想认识缺乏，索赔工作程序有简化空间，部门职责不明确，材料规范缺乏等主要问题。针对上述问题，甘肃省可以从制定收费标准，提高义务人偿还能力，加强能力建设，探索建立检察机关、行政机关协作机制，建立生态环境损害赔偿磋商政府责任制度，探索多样化宣传警示渠道，规范生态环境损害赔偿案件办理规程、探索简化机制，理清各有关部门职责，规范具体材料样本几个方面逐步完善生态环境损害赔偿制度体系，加快推进生态文明建设。

生态环境损害赔偿制度体系的建立和完善是一项持久工程。本研究只是对现阶段我省制定试行的配套制度在制度试行、案例实践过程中存在的基本问题进行探讨和阐述，在论述上存在不全面之处，相关问题仍需进一步进行理论研究和实践探索。随着典型案例的持续丰富，以及未来鉴定评估技术、法律法规、人们思想认识等的不断发展、完善和提高，我省的生态环境损害赔偿制度体系将持续发展完善。

参考文献

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[4]陈杨. 我国生态环境损害赔偿法律制度研究[D]. 贵州民族大学， 2019： 1-12 .

收稿日期：2020-11-03

作者简介：李艳菊（1994-），女，助理工程师，硕士研究生，主要研究方向为生态环境损害赔偿。