浅谈区域土地节约集约利用问题的规划方法应对

卢依川

【摘要】根据国家自然资源部2019年修订的最新《节约集约利用土地规定》（以下简称“《规定》”），土地节约集约利用是较为复杂和系统的概念。其本质是为了提高土地综合效益，实现土地资源的最大化利用，确保单位面积内的利用效益最大化。我国当前土地管理的情况来看，还存在着较多粗放利用问题，对土地资源造成了较大浪费。本文分析了土地节约集约利用中存在的问题，并提出了相应策略方法。

【关键词】土地节约利用;土地政策;规划应对

【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2021.

16.021

近些年我国城镇化建设发展迅速，区域内新增可利用的建设用地资源越来越少，经济发展用地需求和土地资源的有限性之间构成了一对主要矛盾。土地作为非可再生资源，做好其节约集约开发和合理利用是当务之急。我国土地开发程度不高，存在着各种问题，如对集约利用和空间规划之间的关系研究不够深入，难以为用地实践提供具体、有效的支撑。本文针对土地节约集约利用存在的问题及成因进行分析，并提出实现土地规划层面的应对方法。

1、土地节约集约利用的含义

土地节约集约利用和粗放利用是相对的，在社会生产力、经济发展的作用下，人们对土地改造、开发的能力不断提升，且在经济社会发展的不同阶段，对土地集约利用的程度也有着不同要求。节约集约利用土地，从广义的角度来看，就是要合理进行选址布局，在原有土地管理方式上不断进行改善和调整，盘活存量土地资产;从狭义的角度来看，要本着经济效益最大化的原则，增加土地投入量。

根据学理解释定义和最新《规定》，土地节约集约利用的内涵主要体现在这几个方面：（1）首先就是要对土地资源进行节约利用，对建设用地进行合理规划;（2）要对土地进行节约集约利用，确保能够产生更多的经济效益;（3）要进一步提升土地配置效率，对土地开发从空间布局和土地利用分类方面进行优化。也就是说，土地节约集约利用并不仅仅是强调土地投入和经济效益，而是如何利用有限的资源，实现最大化产出的一个系统工程。

2、区域土地节约集约利用的现状和问题

2.1区域土地节约集约利用现状

以福建省莆田市仙游县作为调查对象，该地区有12个乡镇;1个国家级工业园区，2个区级工业园区，工业园区主要生产通讯终端、新型电子元器件设备。该区域共有企业243家，其中正在建设的企业12家;从用地的角度来看，除去教育、医疗、管委会等公共用地，工业以及仓储用地共占地358公顷，企业占地面积为307公顷，还没有供地的面积约为51公顷;从开发程度的角度来看，地上总面积为267万平方米，建筑基底面积为94万平方米;从用地效益的角度来看，产业园区累计的固定资产投资为562000萬元，工业价值1342200万元;从品牌建设的角度来看，有2个全国驰名商标，中国名牌、省名牌共有19个;从闲置土地的角度来看，没有按照国家规定动工并开发而造成闲置土地的企业一共有6家，面积达到21公顷。

2.2区域土地节约集约利用存在的问题

2.2.1土地开发利用程度不高

主要表现在这几个方面：（1）用地容积率低;（2）为了吸引更多企业加盟，该地区放宽了准入门槛，劳动密集企业聚集，所能够产生的经济效益不高，直接导致土地集约利用率低下;（3）部分企业绿化面积超过正常范围，土地的生产性利用效率不高;（4）部分企业改变了土地用途，原本用于建设用地开发利用的土地，被出租或者另作他用。

2.2.2土地闲置现象严重

该区域内少部分企业没有按照合同约定按期建设，造成土地资源闲置和浪费。在目前我国土地资源日益紧张的背景下，闲置土地会为国家经济发展造成较大影响，同时可能面临土地闲置法规的处罚。

2.2.3土地利用监管机制不完善

“重审批，轻监管”的现象较为普遍，在审批后对土地用途的监管力度不足，造成审批和开发利用两个环节脱节，产生这一问题的原因包括政府部门职能划分不够清晰，行政管理无法落实等等。

3、区域土地节约集约利用问题的规划应对策略

3.1突出规划引领机制

规划手段作为土地利用的顶层设计，合理的规划是保证土地资源最大化利用的必要前提，在规划过程中需要遵循因地制宜的原则，同时要明确各部分的规划目标，需要利用规划指导和规划先行，合理确定建设用地总量以及城乡建设用地总量。对特定地区的土地规划安排，应当提出针对性的解决策略，各地可以依照方法推广借鉴。

在规划过程中还需要注意这几个方面：（1）在现有基础上，规划编制源头上从严控制供地，明确规划约束指标;（2）在总体规划层面，要按照国家空间规划管控要求，指定收回闲置土地计划，从源头提升节约集约用地水平;（3）在专项规划层面，可以从土地利用规划、控制性详细规划层面优化绿化用地面积、优化区域内的地块分割、集约规划道路路网等。

3.2发挥市场调节机制

在应对区域土地节约集约利用存在的问题中，还需要充分发挥市场的作用，可以利用基准地价工具，引导对科学合理的土地市场定价机制，实现土地资源的节约集约化利用。一方面，国家和政府要完善现有的土地有偿使用体系，要严格按照国家制度来合理利用资源，除了法律法规规章及法定规范性文件规定的用地（如军事、重大公共基础设施等），均需要通过招拍挂形式有偿取得和利用土地资源;另一方面，完善土地规范取得制度，完善工业项目的相关标准，合理规划布局，提升工业用地容积率，在符合法规规范的前提下，政府应当大力支持高层建筑、厂区扩建，从而科学合理提升土地利用率。

3.3强化政府监督机制

坚决贯彻国家土地政策法规，加强监督管理。为了解决政府自然资源与规划相关主管部门“重审批，轻监督”的问题。首先，要对土地容积率、节约集约利用水平进行全面监督，加强农用地与建设用地利用直接的矛盾调处力度，政府各关联职能部门都需要全力配合;其次，各级负有监督管理的主管部门应当从严土地市场动态监测管理，重点对建设用地报批和开发利用情况实行全程监管，对土地出让各环节、对土地管理中涉及重大公共利益、典型违法等行为进行定期公示，主动接受社会公众的监督;最后，从考核机制的角度来看，要明确土地开发利用的奖惩措施，对政府机关和土地使用权人、利益相关人出台相关权责对等的奖惩政策，如对违反集约节约利用规划政策的政府机关予以惩戒，对接政府信用名单制度等。对符合高效利用土地的单位予以奖励，如从优安排用地指标等。

结语：

总之，从规划层面顶层设计角度规范土地节约集约利用，确保每一寸土地资源发挥效益最大化。这也是符合我国现阶段建设资源节约型环境友好型社会的必由之路。在规划管理和市场运行的过程中，政府主管部门应当在政策法规的框架内，充分发挥引导作用、奖罚分明，确保土地开发和利用率得到高质量保障，确保社会经济可持续发展，为子孙后代造福。

参考文献：

[1]朱昱，于敏，李伟伟.区域土地节约集约利用问题及规划应对——以江苏省4地为例[J].杭州师范大学学报（自然科学版），2020，19（06）：112-118.

[2]田丰.包头市建设用地节约集约利用评价及对策研究[D].内蒙古师范大学，2019.