海南政区碎片化问题研究

刘云刚，张吉星，王丰龙

（1.华南师范大学地理科学学院，广州510631；2.华南师范大学行政区划与空间治理研究中心，广州510631）

引言

碎片化（fragmentation）是部门内部各类业务间分割、一级政府各部门间分割以及各地方政府间分割的状况[1]，可以分为地域碎片化和职能碎片化、水平碎片化和垂直碎片化等类型[2]。政区碎片化则指因行政区划导致的碎片化，主要体现为不同政区之间在业务、权责和部门等方面的分割和对接不畅。政区碎片化常伴随集体消费单位数量的增长[3]、政府在地域和功能上彼此交叉重叠[4]、“地盘战”（tarfwar）和部门间的业务分割、隔离和繁文缛节等现象[5]。现有研究主要关注政区碎片化的类型和形成机制、碎片化的效应和碎片化的解决方案等议题，但是鲜有研究注意到准行政区划对碎片化的影响。

本文以海南省为例，考察海南省的开发区和“居”等准政区对海南省政区碎片化的影响。目前，海南省直管19个市县、7个国家级重点园区以及26个省级园区（含11个重点建设省级园区）、近100个农垦农场和5个华侨农场。其中，园区和农场主要以准政区形式管理，部分园区和农场的经济管理权限高于其属地政府，甚至托管基层政区。本文认为，海南省准行政区划与正式行政区划的复杂关系是其政区碎片化的重要原因，但是这种碎片化与行政管理或区域治理研究中界定的碎片化不同——既不是地域碎片化也不是部门间的“部门主义”，而是政区和准政区间部门关系交错、管理边界交叠、职能混杂、责权冲突的政区马赛克，值得深入研究。……