刚果金：何以成为“失败国家”

[摘 要]“失败国家”是西方政治学国家学说的延伸与国家类型学的拓展，也是以美国为代表的西方国家推行其发展模式的理论支撑与政策依据。“失败国家”通常指代国家政府经济社会治理不善，进而导致国家处于相对紊乱与失序的状态。按照“失败国家”理论的标准界定，位于非洲中部的刚果（金）是一个典型的“失败国家”，国内秩序长期处于裂化与紊乱的状况。刚果（金）之所以被西方视为“失败国家”，原因包括现代民族国家建设的严重滞后、国内安全局势的不容乐观、部族主义与地方割据的猖獗盛行、民众福利的极端缺失等。刚果（金）要摆脱“失败国家”的身份，回归到“正常国家”地位，需要在政治、安全、经济、外交等方面多管齐下，标本兼治，方可实现国家治理的根本转圜。

[关键词]“失败国家”;刚果（金）;国家建构

[中图分类号]D033.3  [文献标志码]A   [文章编号]2095-0292（2021）03-0031-05

[收稿日期]2021-03-12

[基金项目]国家社会科学基金青年项目“大国战略竞争下东盟地区安全治理机制变迁及中国对策研究”（19CGJ009）

[作者简介]胡静，安徽大学哲学学院博士研究生，研究方向：政治理论、中国哲学。

冷战结束以后的三十年来，长期落后的发展中国家总体实力与发展水平得到很大提升，“金砖四国”、“展望五国”、“灵猫六国”、“新钻十一国”等美誉更是冠之以一批发展成就卓越、成长速度明显以及国际与地区影响渐增的第三世界国家。然而，也有一些发展中国家深陷发展不力及经济社会治理困境乃至于不断倒退的泥潭，被称为“失败国家”，比如阿富汗、伊拉克、索马里等等。当然，这些国家多集中在非洲大陆，位于大湖地区的刚果（金）就是“失败国家”的典型。事实上，裹挟着“失败国家”身份的刚果（金），现实状况令人堪忧，发展前景更为扑朔迷离。要摆脱“失败国家”身份与角色，刚果（金）还需要在政治、经济、社会、安全等多个层面做出努力。

一、“失败国家”理论：一个崭新但普遍的议程

理论用以描述与反映客观存在，政治学理论的发展伴随着政治现实的演绎，特定政治现象需要相应政治学说的注解。这种关系深刻地体现在对国家的研究与探讨中，尤其是对于国家类型学的把握和分析中。不同的标准有着各异的国家分类。传统意义上，根据意识形态将国家划分为社会主义国家、资本主义国家等类型，按照经济发展水平把国家区分为发达国家与发展中国家，依据对于国际体系的态度将国家划分为现状国家与修正主义国家，同时还有“三个世界”标准、“中心—边缘”模式等。英国著名学者罗伯特·库珀（Robert Cooper）把世界上的国家分为前现代国家、过渡国家以及后帝国国家。这些对于国家类型的分类基本上是西方人的视角和西方的话语体系使然。“失败国家”概念的提出和普及同样是西方观念体系和话语霸权的有力展现。

“失败国家”理论的出现是冷战结束以后的事情，是一种关于国家理论的崭新形式。1994年，美國政治学者杰拉尔德·赫尔曼和史蒂文·拉特赫（Gerald B.Helman and Steven R.Ratner）在《外交杂志》上发表的《挽救“失败国家”》一文中指出，“失败国家”正在成为新的国际政治现象，其国内秩序正恶化到无政府状态，不但威胁本国公民的安全，还会损害邻国的安全。[1] （P18） 2001年“9·11事件”之后，随着国际恐怖主义活动的愈加猖獗，对于恐怖主义滋生地——“失败国家”的关注更为普遍。

对于“失败国家”概念的界定，学者有着多样的看法。丹麦学者汉斯·霍尔姆（Hans Henrik Holm）认为，“失败国家”是指那些无法履行根本的国家职责、全部或者部分人口没有安全可言、军队与警察无法维持秩序、混乱横行、国家机器崩溃的国家。[2]（P357） 美国哈佛大学教授罗伯特·洛特博格（Robert I.Rotberg）指出，“失败国家”描述的是这样一些国家，即国内暴乱导致政府不能为民众提供有效的公共产品，从而政府失去合法性，国家本身的合法性愈加受到民众的质疑。[3]（P1） 在杰拉德·克莱森（Gerard Kreijen）看来，能够被称为“失败国家”，其失去对武力的垄断性地位，军队、警察机关接近解散，国内派系斗争激烈，各种反对派及非法组织各自为政，形成割据状态。[4] （P 86-87） 中国学者庄礼伟认为“失败国家”指的是某个国家疆域内的这样一种状态：1.治理失败（公共商品匮乏）;2.国家建构失败（分离主义运动、武装割据）。[5]（P52）

事实上，以上对于“失败国家”的的界定一般都是依据国家的智能来进行的，这本身是无可厚非的，值得肯定的。学者之间定义“失败国家”之所以出现偏差，是由于对于国家智能的定义与理解上出现这样或那样的分歧与差异。一般来说，按照国家存在的基本目的或者根据国家的基本职责，结合以上学者的研究成果，我们可以将“失败国家”界定为不能有效地维持一般的国内秩序、无力满足民众基本的福利需求、缺乏持久的国家安全环境。

“失败国家”理论出现以后，得到广泛和普遍的国际关注。美国和平基金会（Fund for Peace）从2005-2013年连续9年发表年度“失败国家”排行榜。它根据经济、社会、政治、军事等指标，对全球178个国家进行评估，按照“失败国家”指数（Failed States Index）分别排位，排名靠前的国家为“失败国家”。排在前 60 位的国家被称为“脆弱国家” （vulnerable/fragile states） ，意指这些国家受抵抗性较弱，社会稳定容易受到影响。排在这 60 个国家前列的便是处于崩溃边缘的“失败国家”。根据评估，常见的“失败国家”有索马里、苏丹、刚果（金）、阿富汗、伊拉克、乍得、津巴布韦等国。当然，“失败国家”理论是西方的观点，当然得到西方世界的赞同。很多发展中国家尤其是“当选”为“失败国家”的国家则指责这是西方的偏见，并把美国和平基金会的行动称之为“年度笑话”。尽管有着这样或那样的分歧，“失败国家”的存在是一个客观现实，“失败国家”理论作为对其的反映与描述，也绝非一种伪命题。当前在世界的一些地方和一些国家，混杂的政局现状、不利的治理现实、脱序的权力构造、不息的枪声炮响，表明相关国家依然处于非正常的阶段，不是失败又该是是什么呢？

刚果（金）位于非洲中部，面积234万平方公里，位居非洲第二，人口6750万（2013年），位列非洲第四，是一个名副其实的大型国家。然而，刚果（金）在国家治理和发展程度方面，又是一个典型的“失败国家”。2013年美国《外交政策》杂志与超党派研究团体“和平基金会”发布的“失败国家”年度排名中，刚果（金）位居第二名，得分111.9分（满分120分），仅次于索马里。从学理的层面来说，刚果（金）的治理现状不容乐观，之所以被视为“失败国家”，是由刚果（金）国内秩序维持赤字、经济社会发展不力、国家安全危机等多个因素共同作用的结果。

二、紊乱的国内秩序与脆弱的民族国家建构

自从1960年从比利时独立出来至今，刚果（金）始终摆脱不了政局混乱的困扰，政权的非正常化更替频繁，地区割据势力强劲，反政府武装五花八门，暗杀事件、恐怖袭击、军阀混战、集体强暴等屡见不鲜。这一切都彰显了独立50多年来，刚果（金）的民族国家建构是大有问题的，是不成功的。

首先，刚果（金）的民族构造现实不利于统一国家认同的建立。刚果（金）全国有254个民族，分属班图、苏丹和尼洛特三大语系。班图语系各部族占全国人口的84%，主要分布在南部、中部和东部，其中刚果族为全国第一大族;苏丹语系各部族多居住在北部，人口最多的是阿赞德和孟格贝托两族。刚果（金）独立之后，传统的地域性政治文化并没有得到根本性的改观，民众更多将自己的忠诚对象选择本地区、本民族甚至本部落，而不是新生的刚果（金）国家。

蒙博托强权统治的32年间，为了强化国家认同，实现国家实质上的统一，采取了一系列强力措施，如打击地方分裂势力，先后镇压了加丹加省与沙巴省的分裂举动，一定程度上强化了中央集权，推进了民族一体化进程。但是，蒙博托采取的分化利用手段，通过拉一派打一派和挑拨离间的方式维系和加强中央权威的做法并不是明智的，也不是根本性的，结果证明是失败的。民众始终无法形成一致的身份认同，国民依然心属于不同的民族、不同的部落、不同的村落，以本族群（ethnic group）为活动中心和利益保证者，即使出现麻烦、危机和困难时，只会向本族群而不是向金沙萨的中央政府寻求保护。

大量跨境民族的存在稀释了刚果（金）民众的国家认同感。如同非洲其他多数国家，刚果（金）的国界不是民族长期融合的产物，是由欧洲殖民者人为划定的结果。这就造成了大量跨境民族的存在，如有大批胡图族以及图西族生活在刚果（金）的东部地区，而这些民族都是卢旺达和布隆迪等国的主体民族。同样，阿赞德族生活在刚果（金）东北部、苏丹西南部以及中非共和国的东部。在刚果（金）与邻国发生冲突或争端时，甚至有国内的少数民族心向或支持作为其族裔母国的邻国。

其次，军队的私人化和地方权力的派阀化显示了刚果（金）中央权威的脆弱性。民族问题的复杂性以及民族沖突的激烈性使得拥有武装成为一种当然的选项，这无疑是对国家军队和中央权威的严重藐视与根本挑战。据统计，当前刚果（金）有反政府武装30多支，集中在刚东部地区，主要有“刚果民主联盟-戈马派”、“刚果解放运动”、胡图人民解放党、APCLS（麦麦组织）、PDLR（胡图族卢旺达叛军）、“3月23日运动”（M-23）等。这些反政府武装不同程度地得到国外的大力支持和有力配合，甚至拥有超过政府军的武器装备以及先进的战术技巧。

反政府武装不仅拥有军事上的优势，还在地方行政与经济活动中扮演着重要角色，侵蚀金沙萨中央政府的权力基础。反政府武装集中盘踞的刚东部地区是热带雨林地区，不仅适于隐蔽打游击战，而且还蕴藏着丰富的矿产与生物资源。这为反政府武装获取资金提供了便捷的渠道，也加强了反政府武装对地方权力的控制。比如，占据刚果（金）东部北基伍省的“M-23”依靠矿产资源的非法贸易获取暴利，根本无视国家法律和中央权威。

刚果（金）大量反政府武装的存在以及各自的封疆裂土行径使得刚果（金）呈现出碎片化和“巴尔干化”（Balkanization）。“巴尔干化”是任何民族国家的梦魇，也是任何主权国家希望避免的现象。刚果（金）地方军阀横行以及与政府的对抗使得这个国家的前景令人担忧。就有不少刚果（金）的媒体担心，是否会在出现南苏丹之后，出现“东刚果”。[6]美国经济与和平研究所编写的《2011年全球和平指数》中，刚果（金）被划入最具有风险的10个非洲国家之一。

最后，民族矛盾和反政府武装的存在以及由此引起的冲突与战争使得刚果（金）难以见到和平与安宁，民众的基本安全需求得不到满足。反政府武装与政府军之间、各反政府武装之间以及外国雇佣军之间发生了形式多样、烈度不一的武装冲突，损耗了刚果（金）的国力、财力与人力。1998年到2008年，十年来共有约540万人直接或间接死于战乱。同时，几乎失序的国内治理格局使得民众的基本人权受到多方面的侵犯。强奸是人类文明的耻辱，更是为世人所唾弃。然而，处于战乱之中的刚果（金）长期受到这种犯罪行为的困扰。根据联合国的统计，2009年共有1.75万起强奸案记录，是世界上强奸率最多的国家之一。2010年7-8月，刚果（金）北基伍省发生大规模袭击平民和集体强暴妇女事件，受害者超过500人，引起世界的高度关注。

总之，刚果（金）国内出现的派阀割据、武装派别林立和无序与失位的中央权威，是刚果（金）民族国家建构失败的产物，是民族与部族认同压倒国家认同的结果。这反过来又加剧了国内的混乱与冲突状态，陷入恶性循环之中，离统一、和平与安宁渐行渐远。

三、滞后的经济社会发展水平与微弱的国家治理能力

国家除了要满足民众的安全需求，还要满足民众经济社会等福利层次的需求，从而实现国家的基本职能。一旦这些方面的职能没有完成或做好，就可以说国家在某种意义上处于“失败”状态。由于主观与客观等多方面的原因，刚果（金）在促进民众福利领域并没有表现出卓有成效的业绩，滞后的经济水平与社会发展程度展现了微弱的国家治理能力。

首先，自独立以来，刚果（金）的经济发展水平始终处于世界的低端层次，人民的生活水平长期处于低位。2013年，刚果（金）的领土位居世界第11名，人口位居世界19名，GDP总值居于世界116位（193.2亿美元），人均GDP排在世界181位（216美元），属于低收入国家，是世界上最不发达国家之一。按照世界银行的相关标准，2005年刚果（金）的贫困率达到71.3%，是贫困率最高的国家之一。

刚果（金）的主要经济部门是农业和采矿业，但是发展程度低下。刚果（金）可耕地面积达到1.5亿公顷，如果能够全部耕种，甚至可以解决全非洲人口吃饭问题。然而，由于农业基础设施和农业技术的落后，当前刚果（金）的粮食不能自給，每年需要进口大米、玉米等粮食100万吨左右。据国际食物政策研究所（IFPRI）在2011年10月发布的报告显示，局部冲突和政局不稳定，导致刚果（金）成为全球范围内4个粮食短缺问题评级“十分严重”的国家之一，总体饥饿率增长了63%。[7]粮食短缺还带来了食品安全问题，大约有70%的民众处于营养不良的状况。同样，采矿业基本上处于原始的开采与出售阶段，缺乏相应的深加工等环节，造成了资源的大量浪费和破坏，严重阻碍了相关产业的发展。

基础设施建设的滞后是刚果（金）经济水平低下的重要体现，也是这种低下水平的重要缘由。一般来说，基础设施是国家经济起飞的基础，是政府振兴经济的有力抓手。刚果（金）在铁路、公路、航空等交通建设上严重滞后，在城市建设方面亦是相当落后。落后的基础设施对于刚果（金）的进出口贸易、吸引外来投资以及发展旅游业都是明显的消极因素。

其次，刚果（金）在医疗、教育等社会福利层面的发展如同在经济领域一样，显得格外滞后，“治理病症”暴露尽然。刚果（金）是一个疾病频繁的国家，基本上每个人都患过疟疾，且疟疾中恶性程度最高，对肝、脑、肾有着严重的影响。由于缺乏有效的医疗卫生条件，每年都有几十万人死于疟疾。医疗设施的缺乏以及医疗水平的低下造成了传染病的横行。2014年肆虐非洲并影响其他地区的埃博拉病毒就是源自刚果（金），截止到9月，已经造成30多人死亡。[8]频发的传染病侵害，导致刚果（金）国民的人均寿命相当低下。根据世界银行的统计数据，2012年刚果（金）民众出生的预期寿命是50岁。

在教育方面，刚果（金）的发展水平在世界上处于相对较低的层次。目前，刚果（金）成年男女的文盲率分别达到19%与46%，有760万5-17岁的适龄儿童与青少年处于失学状态。全国仅有4所综合性大学，其中还集中在首都，这对一个人口大国来说是不自然的，也是极端稀少的。尽管刚果（金）政府相当重视教育事业，每年投入10%的财政预算于教育领域，但是苦于整体财政收入以及基础薄弱，教育发展仍然步履维艰。

在社会管理方面，管理体制的落后与官僚体系的障碍性因素始终成为发展的一大拦路虎。由于缺乏先进正规的公务员培训体系，刚果（金）的社会与行政管理体制问题百出，呈现办事效率低下、管理水平不足以及官员腐败等现象。“透明国际”发表的《2010年度报告》中，刚果（金）仅仅得到2分（满分10分），位列第164名（总共178个国家参评），属于严重腐败的国家。这对于刚果（金）国家的对外经济合作以及吸引外资带来极大的不便。世界银行统计的“2011年各国经营便利指数排名”，在183个国家中，刚居于倒数第6名，为不便于投资国家。

总之，刚果（金）在经济社会发展方面无法完全满足本国民众的基本需求，该国的人均寿命、医疗与健康水平、教育发展程度以及社会管理方面都是相当滞后。2013年，联合国发布人类社会发展指数，刚果（金）以0.344的指数排名倒数第一即是一个明证，也展现了刚国家治理能力的微弱与无能。

四、脆弱的国际安全环境与“失败输出”

刚果（金）的国内冲突现实和“失败”现状引起了周边国家的插手与涉足，导致刚果（金）面临着脆弱的国家安全形势。同时，刚果（金）的无序性与脆弱性还带来了难民的大量外流，出现“失败输出”现象。

首先，外国势力的涉足导致刚果（金）国家安全面临极大的危险。在1996年第一次内战爆发后，当时的反政府武装领导人、后来的总统老卡比拉就是借助于卢旺达、布隆迪等国的军队打败蒙博托政府军，从而夺取政权。1998年，第二次内战爆发后，更多的非洲国家出于各种利益的考虑卷入到刚果（金）内战中。1998-2003年的刚果（金）内战简直成为“非洲的世界大战”，以卢旺达、乌干达、布隆迪以及反政府武装为一方与安哥拉、纳米比亚、津巴布韦、乍得、苏丹以及刚果（金）政府军为集团的战争。

外国军队存在于刚果（金）的现实给国家主权与国际安全造成威胁。卢旺达、乌干达为了达到自己的政治与经济目标，在刚果（金）东部占领区，直接任命行政官员，大力扶植图西族的势力，并积极向该地区移入图西族人，同时趁机开采与出售占领区丰富的矿产资源。卢旺达等外国干涉军还直接为刚国内的反政府武装提供军事援助，不仅提供先进的武器装备，还径直参与到对刚果（金）政府军的战斗中。据悉，2012年11月刚反政府武装占领东部重镇戈马的行动中，就有卢旺达军队的参与。

事实上，外国军队之所以能够随意进入刚果（金）境内，很重要的一个原因是边界缺乏护卫，甚至形同虚设。刚果（金）与九个国家为邻，是非洲邻国最多的国家，国内准无政府和地方割据的事实导致国界防御上空虚，为外国军队轻易进入刚果（金）国提供了便利。卢旺达等国就是凭着这点，随意地进出刚果（金），或者抢城掠地，或者打击卢国内出逃的胡图族反政府武装。

其次，刚果（金）国内的冲突、战争与无序状况还造成了大量的难民外逃，给周边国家带来一定的问题。流亡在他国的难民是刚果（金）国内冲突的外溢效应，是国家治理失序的鲜明体现。在刚果（金）国内冲突常态化的情况下，迫于安全与生存压力的民众外逃成为难民也逐渐常态化。自2012年4月，“M-23”与政府军发生冲突到当年11月，已有超过25万人流离失所。难民的大量出现是刚果（金）民众迫不得已的选择，难民甚至成为刚果（金）国内政局的风向标。

事实上，刚果（金）的周边国家基本上都是贫困落后的国家，难民的驻留给各国造成极大压力。一方面，难民的生机是一个需要认真考虑的问题，数量庞大的难民潮对各国都是一个沉重的负担，难民的食物、饮水、住宿等不能得到有效的保障。另一方面，难民的到来还为当地社会秩序的稳定带来隐患，尤其是当出现难民与当地民众发生民族冲突的时候。比如刚果（金）的胡图族难民逃到烏干达境内，就曾经与乌国内的其他部族发生过冲突。

总之，刚果（金）的内部治理失败导致外国干涉，从而出现国际安全环境恶化的局面，成为国家失败的重要体现。同时，内部治理不善导致失败外溢，成群结队的难民给邻国、给世界带来一定的问题。

五、结语

“失败国家”理论尽管是西方人首先提出的，代表的是西方的话语霸权，但是描述的是一种客观存在。从根本上说，“失败国家”是国家治理失败的结果，是治理不善在安全、经济、社会、政治等层面的反映。作为“失败国家”的典型，刚果（金）出现的“失败”惨象是国家治理失败后的直接后果。要摆脱这种极具挫败感的身份与地位，刚果（金）需要在民族国家建构、工业化发展、民主政治与法治建设、环境保护以及争取国际援助等诸多方面花大力气、下足功夫，从而实现民族的崛起和国家的强盛。这无疑也是各个“失败国家”摘除“失败”帽子回归正常甚至发达程度的必然选择。

[参 考 文 献]

[1]Gerald B.Helman and Steven R.Ratner. Saving failed States[J]. Foreign Policy， 1993（89）.

[2] Hans Henrik Holm. A Disaggregated World Order in the Making：Policy towards Failed States as an Example[J]. International Politics， 2001（3）.

[3] Robert I.Rotberg. State Failed and State Weakness in a Time of Terror[M]. Brookings Institution Press， 2002.

[4] Gerard Kreijen. State Failure， Sovereignty and Effectiveness[M]. Martinus Nijhoff Publishers， 2004.

[5] 庄礼伟. 后冷战时代的失败国家课题[J]. 东南亚研究， 2003（1）.

[6] 刚果（金）东部战火再起[N]. 人民日报，2012-05-14（021）.

[7] 中华人民共和国商务部. 刚果（金）粮食短缺问题日趋严重[EB/OL]. http：//www.mofcom.gov.cn/aarticle/i/jyjl/k/201202/20120207987634.html.

[8] 人民网.世卫组织：埃博拉病毒致刚果（金）31人死亡[EB/OL]. http：//world.people.com.cn/n/2014/0902/c157278-25590680.html.

[责任编辑 薄 刚]