区域扶贫政策文本分析研究

熊涛 刘文江

摘 要：为了厘清四川省扶贫政策治理的特征与倾向，利用文本分析法，对2010—2020年四川省11份政府工作报告与77份扶贫政策文本进行了分析，借助计算机文本分析技术，绘制关键词词云图，直观地识别出地方政府扶贫政策治理的特征与倾向。结果表明：四川省扶贫政策主要包括医疗、教育、住房、基础设施建设等方面，并且取得了显著成果;同时，从基础设施建设、地方财政支持、驻村帮扶、农村危房改造、因地制宜的使用文化旅游、科技扶贫、多种扶贫方式相结合等方式开展扶贫工作;扶贫政策主要是以通知、意见和办法等官方行政公文为主，扶贫政策文件逐渐规范化、制度化，且呈现逐年递增的趋势。

关键词：扶贫;政策分析;文本分析

中图分类号 F323文献标识码 A文章编号 1007-7731（2021）13-0007-05

Abstract： In order to clarify the characteristics and tendency of Poverty Alleviation Policy Governance in Sichuan Province， this paper uses text analysis method to analyze 11 government work reports and 77 poverty alleviation policy texts in Sichuan Province from 2010 to 2020. With the help of computer text analysis technology， it draws keyword cloud image to visually identify the characteristics and tendency of Poverty Alleviation Policy Governance of local government. The results showed that： the Poverty Alleviation Policies in Sichuan Province mainly include medical treatment， education， housing， infrastructure construction and so on， and have achieved remarkable results; at the same time， the poverty alleviation work is mainly carried out from infrastructure construction， local financial support， assistance in villages， reconstruction of rural dilapidated buildings， cultural tourism in line with local conditions， poverty alleviation through science and technology， and the combination of various poverty alleviation methods; the poverty alleviation policy is mainly carried out from the aspects of infrastructure construction， local financial support， assistance in villages， reconstruction of rural dilapidated buildings， use of cultural tourism in line The policy is mainly based on official administrative documents such as notices， opinions and methods. The poverty alleviation policy documents are gradually standardized and institutionalized， and show a trend of increasing year by year.

Key words： Poverty alleviation; Policy analysis; Text analysis

2020年底，我国已经完成脱贫任务，标志着中国已经彻底消灭了绝对贫困，这是一项属于所有在脱贫路上工作过的干部和人民的共同荣誉。从中央到地方，上下一心，齐心协力，共同打赢了这一场脱贫之战。中国幅员辽阔，各地情况不一，以四川省为例，四川省地处西南，群山环绕，除了成都平原经济状况发展良好，周边山区均不同程度存在贫困现象，尤其以凉山州等少数民族地区最为严重。四川省是全国扶贫工作重点省份之一，全省183个县（市、区）中有扶贫开发任务的178个，占全省的97.3%，其中，国家片区县、重点县和省规划县有88个[1、2]。四川省政府从2010年开始就不间断的出台各类扶贫政策，在脱贫问题上始终保持着较大的政策密度。

扶贫工作虽已结束，后续工作依旧繁多。为了深度解析四川省出台的所有扶贫政策中，哪些政策在脱贫攻坚中发挥了关键性作用，本研究利用文献分析法和文本分析法，以四川省2010—2020年相关扶贫政策及政府工作报告中与扶贫相关政策文本为对象，借助计算机文本分析技术，综合运用定量与定性方法，厘清四川省扶貧政策治理的特征与倾向，梳理四川省扶贫政策文本特征，总结扶贫成就和经验，做好政策和经验存档，以丰富扶贫政策理论研究，为今后第三世界国家的脱贫工作提供参考。

1 四川省扶贫政策文本分析

文本分析法是一种定量与定性相结合的分析方法，可借助文本内容深入了解到文本背后的实质问题，通过文本内容分析政策文本中相关主题的本质特性，从而发现政策文本的侧重点。因此，本研究选取的样本主要是来源于以下2个部分，一是四川省人民政府2010—2020年公开发布的扶贫相关政策;二是以“扶贫”为关键词在四川省人民政府网站以及四川省扶贫开发局门户网站检索所得的关于四川省扶贫的纲要、实施办法、实施细则、通知、意见等政策文本文件。通过对文本内容的分析可以发现政策文本的本质特征以及侧重点，从而探寻四川省扶贫政策的发展特征变化。

1.1 2010—2020年政府工作报告中相关扶贫政策 四川省政府工作报告是由四川省政府官方发布的纲领性文件，能够反应四川省一定时期内政策特征和政府工作重点。因此，通过对四川省政府工作报告文本内容中与扶贫内容的解读与分析，有利于掌握四川省相关扶贫政策侧重点以及文本特征。本研究所分析的政府工作报告（2010—2020年）的数据均来源于四川省人民政府网站[3]。

1.1.1 与扶贫相关的关键词词频 通过对2010—2020年的四川省政府工作报告中与扶贫相关的文本进行内容分析，提取报告中某些与扶贫方式的关键字，整理出扶贫方式词频统计表，了解不同时期四川省采取的扶贫方式的类型以及扶贫方式的变化情况。具体扶贫方式关键词如表1和图1所示。

从表1和图1可知，四川省人民政府所采取的扶贫方式多样，主要的扶贫方式有基础设施建设、财政支持、驻村帮扶、农村危房改造扶贫、文化旅游等。纵向来看，每一时期采用的扶贫方式都有所不同，且处于不断地调整变化之中，每个时期都采用3种或3种以上的扶贫方式同时进行，采用多种扶贫方式相结合的方式开展扶贫工作;横向来看，财政支持、基础设施建设、驻村帮扶一直贯穿始终，其中基础设施建设、驻村帮扶出现的次数最多，在2017年之后，“基础建设”出现次数逐渐稳定，已经基本完成，在政府报告中分别出现131次、43次，表明基础设施建设、驻村帮扶是四川省扶贫的主要2种扶贫方式;另外，财政支持是扶贫资金的主要资金来源，而科技扶贫、生态扶贫、教育扶贫、文化旅游扶贫在最近几年出现的次数开始增多，这也是四川省扶贫方式多样化发展转变过程的具体体现。

1.1.2 脱贫人数以及内容 脱贫政策制定、执行后，最为直观的效果就是居民可支配收入增加，逐渐达到最低贫困线，而后退出贫困人口序列，实现脱贫。以年为单位，对脱贫人口进行统计，如果某一项或者几项政策发挥效果，脱贫人数就会从零开始，逐年增加[4-5]。如表2和图2所示，脱贫标准虽逐年增长，但是，每年的脱贫人数也维持在一个较高的水平。不同时期会采取不同的脱贫策略，而脱贫的效果却往往具有一定的滞后性，因此总的脱贫人数的往往是近几年整体的效果的一个综合体现。

具体而言：（1）2010—2013年期间：四川省在2010年对特殊困难群体采取针对性帮扶措施，帮助36万灾区群众脱贫致富。在地质灾害的治理方面，共完成重大地质灾害治理项目2041个、避险搬迁27473户，完成学校、医疗卫生机构重建分别完工96%、90.2%;2011年四川政府注重危房改造以及通讯问题，改造农村D级危房21.6万户，新增4361个自然村通电话、3053个行政村通宽带，新建农村沼气池27.7万口，解决279万农村人口饮水安全问题，农村电网升级改造工程全面实施;此外，深入实施藏区“三大民生工程”，解决了2.6万户牧民定居问题;在教育方面，录取了8612名藏区学生和4131名彝区学生到内地接受免费职业教育;在医疗方面，阿坝州扶贫开发和综合防治大骨节病试点易地搬迁项目竣工7442户，城镇居民养老保险和新农保试点覆盖面分别达69.1%、70.2%;在2013年，农村低保老人提前全部纳入新农保，96%以上的城乡居民得到基本医疗保障，累计保障城市低保对象936万人次、农村低保对象2001万人次，医疗救助城乡困难群众2790萬人次，解决376.5万户家庭住房困难问题。

（2）2014—2016年期间：2014年，四川省实施了8项民生事项，启动了藏区“六大民生工程”，继续推进“四大片区”扶贫攻坚行动，实施了611个整村推进和76个连片扶贫开发项目，解决了4.3万户的用电问题和292.6万农村人口饮水安全问题，125万农村扶贫对象脱贫解困，提高了最低工资和企业退休人员基本养老金标准，加大了对670多万城乡低保、农村五保对象等特殊困难群体的扶助，对786万人次困难群众进行了医疗救助;2015年，全面完成了“十项民生工程”和19件民生实事，深入开展“四大片区扶贫攻坚行动”，全年减少农村贫困人口129.6万人。在安居工程上，全省实施了“百万安居工程建设行动”，改造危旧房棚户区和建设保障性住房51.8万套，统筹实施农房建设52.1万户，向农民工定向供应公共租赁住房房源1.7万套;2016年，全面完成“十项民生工程”和20件民生大事。推进精准扶贫，117万人摆脱贫困。加快危旧房改造和保障房建设，棚改货币化安置比例达49.5%。将农民工全面纳入城镇就业登记，促进城镇新增就业101.9万人。

（3）2017—2019年期间：在2017年建、改造和保护农房40.6万户，完成25万贫困人口易地扶贫搬迁任务。着力推动产业助农增收。编制实施贫困县、贫困村产业脱贫规划，逐户落实脱贫措施，6.8万个农业专合组织、5180家农业产业化龙头企业参与脱贫攻坚，贫困家庭劳动力实现转移就业84.2万人，实现5个贫困县摘帽、2437个贫困村退出、107.8万贫困人口脱贫。2018年15个贫困县摘帽通过省级达标验收，3769个贫困村退出，108.5万贫困人口脱贫，全面完成年度目标任务。实施22个扶贫专项，投入财政资金749亿元。完成易地扶贫搬迁33万人的任务，改造农村危房12.8万户。贫困劳动力转移就业85.2万人，其中开发公益性岗位安置特困劳动力8.3万人。提前实现农村低保标准与国家扶贫标准“两线合一”。解决77万贫困学生就学问题。金融精准扶贫成效明显。2018年，实施22个扶贫专项，易地扶贫搬迁建成住房15.5万套。强化45个深度贫困县帮扶工作，深化与广东、浙江东西部扶贫协作和对口支援。实现104万贫困人口脱贫、3513个贫困村退出，30个计划摘帽贫困县达到验收标准;2019年，财政投入1500多亿元，实施19个扶贫专项。开展落实“两不愁三保障”回头看大排查，扎实抓好问题整改。东西部扶贫协作、定点扶贫和省内对口帮扶持续深化。50万人实现脱贫，31个县摘帽验收，藏区贫困县全部摘帽。

四川省的扶贫政策主要包括住房、教育、医疗、就业等方面，且在各个方面都取得了显著的成效。特别是2017年实施金融精准扶贫成效显著，2019年东西部扶贫协作、定点扶贫和省内对口帮扶持续深化，藏区贫困县全部摘帽，四川藏区发展也因此翻开了崭新的一页。

1.2 2010—2020年相关扶贫政策文本 本研究所选取的文本主要来源于四川省人民政府网和四川省扶贫开发局门户网站公布的可以公开查询到的与扶贫政策相关的政策文本。

1.2.1 文本选取 以“扶贫”为检索词，选取2011—2020年四川省人民政府网和四川省扶贫开发局门户网站公布发布的与扶贫政策相关的政策文本，经过筛选，最终选定了具有代表性的政策文本，共77份。为了保证政策文本的可信度，所选取的文本均为公开的政策文本，且遵循以下原则：（1）相关性：文本要与“扶贫政策”内容相关;（2）规范性：选取的是由四川省政府网和四川省扶贫开发局正式颁布的政策文本[6]。

1.2.2 文本的基本特征及发文数量 依据我国5年规划，将77份政策文本分为2010年，2011—2015年以及2016—2020年3个时间段来描述四川省扶贫政策文本类型特征。由表4可知，从政策文本的数量来看，四川省的扶贫政策随着时间的推移呈现出正增长趋势，表明扶贫工作在四川政府工作中占据着重要的地位和作用;从政策文本的类型来看，四川省的扶贫政策类型主要是以通知、意见和办法等官方行政公文为主，表明扶贫政策文件逐渐规范化、制度化。

2 四川省扶贫政策文本的词频及云图

2.1 政府工作报告中扶贫相关文本 首先对2010—2020年政府报告中的文本进行初步筛选，得到政府报告中与扶贫相关的文本内容，将其汇总为一个文本。第一步，将文本读取到Python中，利用结巴分词和构建的自定义词典，将文本分成单个词语。第二步，剔除停用词。停用词指的是没有实际含义的词语，在本文中只用于词语的连接和帮助表达。如：“为”“万元”“与”“的”“和”“是”等;其次定义词频背景、设置背景图片为四川省轮廓图、设置字体格式并修改各类参数，最后形成关键词词云图。

如表5和图3所示，“扶贫”是政府报告与扶贫相关文本中词频出现频次最高的词语，共出现111次，表明扶贫一直以来都是政府工作的重点项目;“发展”出现104次，其中“推进”“脱贫”各出现70次、69次，表明我国扶贫政策成果顯著，完成了一定规模的脱贫任务。通过词云图的方式对排名靠前的高频词进行呈现，即词出现的频次越高，其字号也就越大。如图3所示，“民生”61次、“农村”50次 “就业”45次、“教育”33次、出现的频次都较高，这也说明扶贫工作中注重解决民生和农民问题，而就业扶贫和教育扶贫也是现阶段政府比较侧重关注的方面。

2.2 相关扶贫政策文件 以“扶贫”作为检索词选取2010—2020年四川省人民政府网和四川省扶贫开发局门户网站公布的可以公开查询到的与扶贫政策相关的政策文本，检索地得到相关文献共77份，将文本读取到 Python 中，并去除“对于”“的”“是”“与”等停用词，选取前30关键词进行呈现，并生成词云图。

如表6和图4所示，“发展”出现的频次最高，共出现1418次，表明发展是党执政兴国的第一要务，是解决我国一切问题的基础和关键。在扶贫政策的制定上，四川省政府仍然坚持这一原则，“改革”“创新”“建设”出现的频次也较高，各出现319次、479次、1180次，表明四川省政府在扶贫政策上坚持改革和创新，根据省情，综合运用多种扶贫措施，推进社会主义扶贫建设的可持续发展。

3 结论与讨论

本研究以2010—2020年四川省11份政府工作报告及77份扶贫政策文本为对象，对四川省扶贫政策数量的变化情况以及文本类型特征进行了分析。结果表明，四川省扶贫政策文本呈现逐年增加趋势，政策类型主要是以通知、意见和办法等官方行政公文为主，说明扶贫政策文件逐渐规范化、制度化，显示出扶贫开发在四川省政府中占据重要地位。同时，四川省扶贫主要从医疗、教育、住房、基础设施等方面入手，以基础设施建设、地方财政支持、驻村帮扶、农村危房改造、因地制宜使用文化旅游、科技扶贫等多种方式推进扶贫工作。科学扶贫政策的引导，加上有效的执行推进，使得扶贫效果逐渐显现，绝对贫困人口逐年减少，事实证明这是一套切实可行的扶贫方案。未来可将政策文本的收集范围扩大到各县（区）级政府扶贫文件，从而更好地解读整个西南区域的扶贫政策特征以及不同地区所具有的地方特色扶贫方式。

参考文献

[1]侯强.基于精细化管理的民族地区精准扶贫模式研究[D].重庆：西南政法大学，2017.

[2]四川省第十二届人民代表大会常务委员会公告.四川省农村扶贫开发条例.[EB/OL].https：//baike.baidu.com/item/四川省农村扶贫开发条例/17177232？fr=aladdin.

[3]四川省人民政府办公厅.四川省贫困县农村扶贫开发工作考核办法（试行）[EB/OL].http：//scnews.newssc.org/system/20140930/000496497.htm.

[4]黄承伟.新中国扶贫70年：战略演变、伟大成就与基本经验[J].南京农业大学学报（社会科学版），2019，19（06）：1-8，156.

[5]王印红，李萌竹.地方政府生态环境治理注意力研究——基于30个省市政府工作报告（2006—2015）文本分析[J].中国人口·资源与环境，2017，27（02）：28-35.

[6]曹晓萱.政府工作报告形成的过程和主要内容[EB/OL].http：//www.gov.cn/test/2013-03/07/content_2347856.htm.

（责编：张宏民）