相对贫困阶段巩固脱贫攻坚成果的困难与对策

耿新 汪芩羽

[摘    要] 习近平总书记指出，脱贫摘帽不是终点，而是新生活、新奋斗的起点。在相对贫困阶段，巩固脱贫地区尤其是原深度贫困地区的脱贫攻坚成果具有十分重要的意义。作为我国原深度贫困地区的重要区域，位于“三区三州”的四川省阿坝县围绕脱贫摘帽，在改善人居环境、对口帮扶、产业扶贫、教育扶贫及社会兜底保障等方面取得了有益成效，但对于巩固脱贫成果，依然面临自然因素限制、产业发展不够、人力资本缺乏、社会保障程度低等困难与挑战。原深度贫困地区在相对贫困阶段应基于多维贫困理论，在防范化解自然风险、促进产业发展、提升人力资本、完善社会保障机制、创新扶贫治理模式等层面来巩固脱贫攻坚成果，以推动原深度贫困地区脱贫人口的稳步可持续发展。

[关键词] 原深度贫困县;相对贫困;脱贫攻坚成果;乡村振兴;教育扶贫;易地扶贫

[中图分类号] C913  [文献标识码] A  [文章编号] 1002-8129（2021）08-0057-10

一、引言

“三区三州”深度贫困地区是国家脱贫攻坚过程中的贫中之贫、困中之困、坚中之坚，其脱贫成果直接关系到我国脱贫攻坚成果的成色。在习近平总书记精准扶贫战略思想引导下，经过8年持续奋斗，深度贫困地区累计减贫2500多万人，我国所有深度贫困地区的最后堡垒被全部攻克，贫困县全部摘帽，贫困人口全部实现脱贫，困扰我国千百年来的绝对贫困问题得到历史性解决。但是，贫困问题具有复杂性、系统性和反复性特征，相对贫困问题仍然存在。后扶贫时代巩固脱贫成果任务仍然十分艰巨。脱贫摘帽不意味着可以一劳永逸，脱贫成果依然具有脆弱性，需要长期关注。要将巩固拓展脱贫攻坚成果放在突出位置，接续推进脱贫地区长期可持续发展。

二、理论基础与文献回顾

（一）理论基础

深度贫困是一种状态，当个体在资金、人力资本、土地、技术等某一个或几个要素上面临长期短缺，或者长期与现代文明隔离，则认为其陷入了深度贫困。深度贫困表现为不同规模的、群体性的福利缺失[1]，主要特征是极度脆弱性和顽固性，长期处于贫困状态或者极易返贫状态。我国原深度贫困地区主要集中在：（1）“老、少、边”和集中连片特困地区;（2）基础设施和社会事业发展滞后的地区;（3）社会发育比较滞后和社会文明程度较低的地区;（4）生态环境脆弱和自然灾害频发的地区;（5）经济发展滞后的地区。

多维贫困理论的提出源于阿玛蒂亚·森（Amartya Sen）提出的“可行能力理论”。他在其代表作《贫困与饥荒——论权利与剥夺》中首次从社会环境和福利资源分配的角度对贫困进行了分析[2]，改变了传统的对贫困分析的单维方式，即只简单地用收入或消费来衡量贫困。但随着国内外研究的不断深入，学者们发现贫困是一个具有复杂性和多样性的社会问题。Townsend指出在现代社会中个人的需求除了要考虑基本营养之外，还要考虑个人对教育、居住和安全的需要[3]。全面贫困应被看作具有“各种表现形式，包括缺乏充分的生产资源和收入来确保可持续的生计;饥饿与营养不良;健康状况差;有限的教育或缺乏受教育的机会;由于疾病而增加的死亡率;无家可归;不安全的环境，以及社会歧视与排斥。它还表现在公民在社会及文化生活的决策过程中缺少参与”[4]。此外，《世界发展报告》指出贫困包括风险和面临风险时的脆弱性，以及不能表达自身的需求和缺乏参与机会[5]。

深度贫困地区由于长期受到自然、经济、社会和文化等多个层面的制约，使得深度贫困地区得不到较好的发展，人民的生活水平得不到改善。基于多维贫困的理论视角，对深度贫困地区进行分析，对于巩固拓展脱贫成果具有重要意义。

（二）文献回顾

1. 制约深度贫困地区发展的因素。覃志敏（2017）从主客观两方面论述了限制深度贫困地区发展的因素，主观因素是深度贫困地区人口缺乏现代性社会的发展意识、公共服务发展滞后、人力资本水平低、自我发展意识弱、“等靠要”思想严重等问题，客观因素是自然条件差、地理位置偏远、基础设施建设成本高等问题。冯丹萌等（2019）明确了农业产业扶贫存在基础设施落后、公共服务薄弱、产业同质化、市场体系建设薄弱、科技支持不足、新型经营主体和贫困户的利益联结机制不完善、贫困人口受教育水平低、思想观念保守等普遍存在于深度贫困地区的问题，认为这些问题阻碍着深度贫困地区的稳定发展。

2. 深度贫困地区易返贫的影响因素。李辉（2018）基于Logistics模型对贫困人口的致贫原因进行分析，认为文化程度、健康状况、劳动能力对各类型贫困人口的影响不同，缺资金（因学）、缺技术、因病因残、缺劳力、自身发展动力不足、发展环境等对各类型贫困人口的影响存在显著差异。耿新（2020）基于贫困脆弱性视角，聚焦民族地区返贫人口的特征及影响因素，认为民族地区的返贫风险可分为能力缺失型返贫风险、政策性返贫风险、环境性返贫风险、发展型返贫风险[6]。

3. 巩固脱贫攻坚成果的措施。张鹏飞（2017）分析并给出了返贫治理应建立健全的长效机制，具体包括建立返贫管理机制、完善产业扶贫机制、建立健全社会保障机制以及激活群众内生动力机制。左停等（2018）认为以基本公共服务为抓手，实现常态化、制度化，可以增强困难群众自我发展能力和提高“可行能力”。李长亮（2019）根据影响深度贫困地区贫困人口的返贫因素，提出了提高贫困人口的发展能力、构建防止因病返贫的长效机制、创造务工机会、有机协同最低生活保障制度和精准扶贫政策的对策。陈达云等（2019）闡明了“扶贫先扶智”决定了教育扶贫的基础性地位，“治贫先治愚”决定了教育扶贫的先导性功能和“脱贫防返贫”决定了教育扶贫的根本性作用。李博（2020）基于韧性治理的基本逻辑，从主体韧性、客体韧性、载体韧性三个方面对深度贫困地区脱贫成果的巩固进行了阐述，指出需要建立面向脱贫人口的返贫预警机制与防贫政策体系。王永生等（2021）阐述了人居环境对脱贫地区的作用，认为农村人居环境整治工作中，应促进政府“自上而下”和社会组织及农户“自下而上”的有机结合，加强农户层面的卫生设施、移风易俗和环保意识等工作。

通过对相关文献的梳理可以发现，国内学者密切关注对巩固脱贫攻坚成果的研究，为防止返贫、巩固脱贫攻坚成果提供了很好的建议和行之有效的对策。随着经济发展和社会转型的加快，人们需求不断变化，巩固脱贫攻坚成果工作仍有较大改善空间。基于多维贫困理论，当前原深度贫困县的经济基础还非常薄弱、自然条件恶劣，脱贫后易因自然灾害等因素再次返贫，存在贫困脆弱性现象，理应对深度贫困县如何巩固脱贫攻坚成果给予更多关注。

三、四川省阿坝县脱贫攻坚的举措与成效

“三区三州”是我国原深度贫困地区的重要区域，是国家全面建成小康社会最难啃的“硬骨头”。本文以位于四川省阿坝藏族羌族自治州的阿坝县为研究对象，阿坝县是以藏族为主的少数民族聚居县，是集革命老区、民族地区、边远地区、贫困地区、大骨节重病区于一体的原深度贫困县，是四省涉藏州县之一，也是全国藏区反分裂斗争的维稳重点县。阿坝县地处川甘青三省结合部，辖9乡6镇2场80个行政村、4个分场1个居委会和1个社区;户籍总人口81614人，聚居着藏、汉、回、羌等民族，其中藏族人口占总人口的94.8%。从县域经济发展情况来看，2019年阿坝县地区生产总值仅为16.6亿元，仅占阿坝州经济总量的4.26%，地方财政一般预算收入不足0.48亿元。党的十八大以来，阿坝县始终把脱贫攻坚作为最大的政治责任、最大的民生工程、最大的发展机遇，聚焦“两不愁三保障”，基于多维贫困理论视角，从自然因素、经济因素、社会因素、人力资本及社会保障五个方面着力，在改善人居环境、对口帮扶、产业扶貧、教育扶贫及社会兜底保障等方面精准施策、尽锐出战（见表1），确保35个贫困村、3340户建档立卡贫困户、15952名贫困人口全部脱贫，以“绣花功夫”全面完成脱贫攻坚任务，并于2020年2月14日正式退出贫困县序列。

（一）改善人居环境，提高生活水平质量

农村人居环境关系到农村居民的身心健康，是保障广大农民安居乐业、农村和谐稳定发展的重要基础。2004年以来，历年中央一号文件都在持续关注农村人居环境工作，对自然生存环境脆弱、农村基础设施不完善的地方进行了整治，有计划有组织地开展了易地搬迁和危房改造、补齐人居硬环境短板和加强人居软环境建设。阿坝县为改善人居环境，提升生活水平质量，在易地搬迁、危房改造、基础设施建设等方面做出了巨大努力。

在易地搬迁方面，阿坝县严格按照“政府主导、群众自愿、政策协调、讲求实效”和“科学布局、功能完善、特色鲜明”的要求，确保责任到人、搬迁到户。2016年以来投入1.13亿元资金，搬迁建档立卡贫困户548户1812人。在危房改造方面，阿坝县秉承“帮助住房最危险、经济最贫困的农户，解决最基本住房”的理念，坚持“政府引导、农户自愿”“因地制宜、经济实用”的原则，全力保障农牧民群众“住房安全”，聚焦建档立卡贫困户、低保户、农村分散供养特困人员、贫困残疾人家庭4类重点对象，制定农村危房改造实施计划，实施4类重点对象危房改造4042户，发放危房改造补助资金9143万元。在基础设施建设方面，阿坝县统筹推进易地搬迁点住宅、道路、安全饮水、社会事业和信息通讯等基础设施建设，加快推进以道路交通、水利建设和推进生活垃圾、厕所革命和与污水处理的“三大革命”等为主的基础设施建设，实现了乡乡通油路、村村通硬化路，饮水安全“四达标”。

阿坝县通过易地搬迁、危房改造、加强基础设施建设等举措真正帮助贫困群众“挪穷窝、拔穷根”，改善了“一方水土养活不了一方人”的生存环境，为当地农牧产业的发展奠定了良好的发展基础，提升了农户的生活水平质量。

（二）对口责任帮扶，弥补内源动力不足

1996年国务院扶贫开发小组向国务院提交了《关于组织经济较发达地区与经济欠发达地区开展扶贫协作的报告》，各地相继建立了对口帮扶关系，涌现出了闽宁协作、两广协作等独具特色的帮扶模式。对口帮扶政策通过政策帮扶、资金帮扶、人才帮扶与就业帮扶，为欠发达地区消除贫困、改善民生注入了强劲活力。近年来，阿坝县构建起了以自我造血为主，项目资金援建、劳务帮扶、干部人才支援、技术管理指导相结合的援藏工作格局，极大促进了县域经济社会各项事业健康发展，弥补了内源动力不足的问题。

为强化政策落地，阿坝县成立了受援工作领导小组，出台了《阿坝县援建工作沟通机制》等制度，制定了《东西部扶贫协作三年规划》《德阳市对口帮扶阿坝县规划（2017-2021年）》等，明确了目标任务、帮扶措施、援建项目和工作要求。在省内定点帮扶方面，省直定点扶贫部门精心选派干部人才到村挂职锻炼;精准安排帮扶项目和资金，为阿斯玖、阿布洛等多个贫困村直接解决和协调帮扶资金4732.41万元;扶贫、交通、水利等省直部门在项目规划、交通建设、安全饮水等方面确保了一大批重大项目落地，极大促进了阿坝县的经济社会发展。四川省德阳市坚持以规划为引领、产业为支撑、民生为根本，在基础设施、产业扶贫、教育振兴、医疗惠民、社会帮扶、人才支援等方面给予阿坝县倾力援助;实施的德阿大桥、河德路、德阿生态扶贫产业示范园、空中云朵课堂、远程医疗会诊等，得到群众广泛赞誉和高度认可。在省外对口帮扶方面，浙江省温州市、瑞安市与阿坝县等签署结对帮扶协议，敲定对口支援资金，成功引进了顺达旅游、远智汽车等温州企业落户;浙江企业通过劳务帮扶吸纳贫困人口转移就业，消费扶贫、智力援助、温州职工赴阿坝县疗养、社会扶贫等工作取得实质进展，特别是集中供暖工程、多功能体育馆、“阿曲阿妈”单亲母亲救助基金等项目取得良好社会效益。

（三）大力发展集体经济，打造特色富民产业

深度贫困地区要实现从依靠“外源性”扶贫力量的发展模式向依靠内生动力发展模式的转变，必须要因地制宜，重点推进富有区域特色的产业发展，大力发展集体经济。阿坝县结合自身产地特色和产业现状，在农牧业、工业和旅游开发方面打造符合本地脱贫所需要的产业支撑点，走出了“围绕产业建园区、围绕园区建产业”的发展道路。

在农业产业发展方面，阿坝县因地制宜推行“联乡联村联户联产联股”发展模式，大力发展农牧产业。针对农牧民群众分散经营、科技含量低、效益不高等问题，阿坝县打破乡村界限，在麦昆乡沃朗村、安斗乡派克村、哇尔玛乡铁穷村等3乡3村联合建立了双孢菇基地，在垮沙乡夺沟村和茸安乡职尕村、安坝村、夏尔嘎村等2乡4村联合建立了木耳种植基地，带动800余户、3000余人入股合作。另外，建成黑青稞、露地蔬菜、披肩牧草、青冈木耳、双孢菇、羊肚菌等种植类集体经济16个，建成牦牛、奶牛、绵羊、盘羊、驴、犏母牛等养殖类集体经济13个。在工业产业方面，阿坝县通过“绿色、有机产品认证”方式大力打造绿色工业。阿坝县出台有机产品扶持政策，鼓励和支持农村集体经济组织开展有机产品认证。将本地农村集体经济组织的特色农畜产品进行加工并认证，提高农畜产品附加值，进一步延伸了生态产业链。截至2019年底，全县取得有机产品认证的农业企业、专业合作社、协会6家，涉及产品品种17个;取得有机转换产品认证的农业企业、专业合作社8家，涉及产品品种9个，取得绿色食品认证9个。

在旅游开发方面，阿坝县打造了“特色旅游为重点，商贸物流为支撑”的农村集体经济的发展模式。通过政府投资、村民入股、自主经营等方式，阿坝县成功创建了莲宝叶则省级生态旅游示范区、四川省特种4A级景区（神座景区），打造了生态农业观光、游牧文化体验、自然风光摄影等特色旅游型集体经济项目10个，建成了冷冻库、物流、建材、酒店商铺、中药材交易、畜产品交易、再生资源回收、藏式炉具加工、藏式服装加工等14个集体经济，建立了独具特色的“集体经济+产业”模式的旅游型酒店。阿坝县初步形成了以生态农牧为基础、绿色工业为牵引、特色旅游為重点、商贸物流为支撑的农村集体经济产业发展模式，既满足了贫困群众脱贫致富的发展需求，又以实际行动践行了“两山”理论。

（四）教育扶贫阻断贫困代际传递

党的十八大以来，习近平总书记多次强调要加强扶贫同扶志、扶智的结合，并把教育扶贫作为打赢脱贫攻坚战的根本之策，有效阻断了贫困的代际传递。阿坝县将教育脱贫看作民生工程、德政工程，高度重视教育扶贫工作，紧紧抓住改善办学条件、强化队伍建设、提高教育质量等重点环节，全面推动教育扶贫各项工作取得新成效。

首先，精准施策，增加教育经费投入、强化教资队伍建设和控辍保学。2016年以来，阿坝县累计投资11115万元，对全县贫困村义务教育阶段薄弱学校进行改造;投资2487.45万元完成了义务教育均衡缺口设备采购任务;全面落实15年免费教育普惠性政策，兑现各项普惠政策资金1.95亿元，资助高中阶段以上建档立卡贫困家庭学生2493人次、计595余万元，发放国家助学贷款2397人次、计1897余万元。其次，把加强师资队伍建设最先纳入议事日程，从多渠道补充、稳定教师队伍，加大教师培训力度。制定了《阿坝县鼓励教师终身从教奖励办法》以稳定师资队伍;多渠道进行教师招聘，并开发了政府购买服务公益性教师临时岗位，着力化解师资力量不足的问题;采取“请进来、送出去”形式，组织开展各类教师专题培训，教师技能素质得到提升。最后，阿坝县在贫困生的控辍保学上形成了“包联责任制、分类分层安置”模式，县、乡、村和教育部门、中小学校、班级教师层层签订控辍保学目标责任书，落实39名县级领导包乡联校、89个县级部门帮村联校、2132名县乡村干部包户、909名教师联系贫困学生包联责任;落实县长、局长、乡长、村长、校长、家长“六长责任制”。根据失辍学适龄儿童年龄、文化程度等情况研究制定分层分类复学方案，针对性推出年龄较小的未成年人采取随班就读方式安置复学的政策，以及针对大龄辍学未成年人，综合考量不影响正常教学秩序、实行学业补偿政策，采用“文化+技能”方式，妥善安置复学。

在治理精神贫困方面，阿坝县坚持“扶智扶志”相结合，通过电视广播、微信、家长会等多种渠道，向社会、学生家长宣讲教育普惠性政策知识，切实提高农牧民群众对教育扶贫政策的知晓度，营造全民支教、全民重教的良好氛围。通过举办各类实用技能培训班，加大贫困户专业技能培训力度，增强其就业创业能力;开发公益性工作岗位，帮助就业贫困群众过渡就业，增强贫困户脱贫的稳定性和长效性。

（五）完善社会保障体系，助力脱贫攻坚

在我国扶贫政策语境下，将贫困人口分为有可行能力的贫困人口和无可行能力的贫困人口。针对这两类贫困人口分类施策，对前者实施开发式扶贫政策，对后者实施社会保障防护制度[7]。阿坝县针对老弱病残、鳏寡孤独、丧失或部分丧失劳动力等处于生存边缘的无可行能力人群，借助“社会保障兜底一批”政策，做到“应纳尽纳、应兜尽兜”。并积极推进健康扶贫、特殊群体扶贫等工作，确保贫困家庭顺利脱贫并保证其不因病、因失业再次陷入贫困。

在健康扶贫方面，阿坝县着力改善医疗条件，代缴医疗保险，大力实施“医保先行”助脱贫，保证健康扶贫推进。实施“一村一卫”“一村一医”工程，全县35个贫困村实现卫生室全覆盖;面向贫困人口提供14类93项基本公共卫生服务，逐人建立电子健康档案;免费为贫困适龄儿童接种国家免疫规划疫苗，针对体弱多病儿童开展筛查，实行定期复查、动态管理，确保贫困儿童身心健康。

在特殊群体扶贫方面，阿坝县实施全民参保，针对建档立卡低保户、困难残疾人、特困供养户及孤寡老人进行专项扶贫，取得显著成效。制定《阿坝县建档立卡贫困户最低生活保障线和贫困线“两线合一”实施方案》，每年年底核实建档立卡贫困户的年人均纯收入，次年按照家庭人均年纯收入与当年最低生活保障线的差额进行补差保障，有效保障了全县2.5万困难群众的基本生活。开展残疾人家庭无障碍改造，发放残疾人临时求助资金、贫困残疾人生活补贴。完成社会福利服务中心等5座农村敬老院建设，对2600名60岁以上失能老人、孤寡老人及80岁以上高龄老人提供居家养老服务。

四、原深度贫困县巩固脱贫攻坚成果面临的困難与挑战

在脱贫攻坚时期，尽管我国深度贫困地区实现了全面脱贫，并取得了显著成效。但是，我国的原深度贫困县大多分布在自然环境恶劣、经济发展水平滞后、基础设施薄弱、社会保障程度低的区域，制约经济社会发展的因素很多，基于多维贫困理论视角，巩固原深度贫困地区的脱贫成果仍然面临潜在的问题与挑战。从表3可看到阿坝县所在的“四省涉藏州县”，2013年贫困人口高达117万人，居“三区”之首;贫困发生率为27.6%，是同时期全国贫困发生率8.5%的3倍多。

（一）自然因素限制，巩固脱贫成果难度大

贫困人口受当地自然生态环境、区位发展条件和思想观念影响，并且相关致贫因素短期内很难彻底消除，受经济形势波动、灾害或其他不确定性因素影响，容易导致再次返贫。脱贫攻坚时期，阿坝县在改善人居环境上从易地搬迁、危房改造及加强基础设施等几个方面取得了较大的成绩，但在巩固拓展阶段仍面临着巨大的挑战。

一是易地搬迁户后续发展存在问题。首先，易地扶贫搬迁安置点的配套措施在“稳得住”上需要加强;其次，搬迁户的收入来源主要是公益性岗位的政策性收入，“能致富”的可持续性需要拓展。二是农户生产方式单一，收入来源少。阿坝县地貌类型以高原、山地为主，全境海拔高于3000米，机械化生产难，粗放型的发展模式依旧处于主导地位，且极易受到自然灾害、气象灾害的威胁;另外，阿坝县由于特定的历史发展背景，农户世代以种植业和家庭畜牧养殖业为主，收入来源主要依赖农业，转移性收入、资产收入、工资性收入等其他收入来源少。三是面临耕地、生态红线。阿坝县是长江上游、黄河上游生态屏障和水源涵养区，同时也是世界上为数不多的高原物种基因库，属于四川省13个生态保护红线区块之一的“黄河源水源涵养——生物多样性保护红线区”，生态红线面积约占全县国土面积的54%，土地资源约束明显。

（二）产业发展不够，缺乏带动效应

阿坝县经过自身长期以来的发展及对口帮扶在产业上的大力扶持，各个产业总体呈现向好发展的趋势，但是随着我国经济转向高质量发展道路，给当地企业的发展带来了一定的挑战。

一是对外综合运输大通道尚未形成，县域国省干线公路网络尚不完善，不利于当地特色产品向外运输，出现“买难卖也难”的局面;另外，莲宝叶则、漫泽塘湿地、神座、柯河—茸安大峡谷等主要景区的交通道路等级较低，对全域旅游业发展支撑作用仍然不足。二是产业发展结构性矛盾突出。2019年三大产业产业结构比为27.2：6.6：66.2，存在第一产业特色不够、第二产业缺乏支柱、第三产业质量不优的结构性矛盾。由于人居生产生活条件差，有的产业起步艰难，也并非本地资源所长;有的产业短平快，但可持续发展比较难;有的乡村旅游同质化现象严重，“有产业少营业”现象时有发生。三是产业融合度低。尽管阿坝县商贸流通业在川甘青省际结合部有传统优势，但对全县加工业和生态农牧业的带动作用有限，农业与旅游业、农业与加工业、加工业与旅游业、商贸服务业与旅游业间融合程度低，产业链条短，缺乏资源，就地增值能力不足。

（三）人力资本缺乏，可持续发展面临挑战

劳动力素质不高、劳动力受教育程度低在原深度贫困地区具有普遍性，且人才生产机制上有明显缺陷，这对脱贫成果的巩固也是极大的挑战。尽管在教育扶贫、精神扶贫上作出了巨大努力，但由于受地域环境和传统历史文化影响，人力资本仍相对缺乏。

一是全县信教群众较多，一些边远农牧区群众对物质追求和发展经济的积极性不够高，思想观念较为落后，“扶志”与“扶智”的双重压力较大，转换思想、转变观念、移风易俗和提高文明程度的任务仍然较为艰巨。二是全县专业人才较为缺乏，学历结构、专业结构、年龄结构、性别结构、职称结构失衡，中高级职称人才偏少;尤其是缺乏懂经济、善管理、技术强的专业人才;教育资源投入及师资不足，教学水平较低。三是人才发展环境不优，阿坝县儿童失学现象较为严重，人均受教育年限低于全国平均水平，劳动力素质偏低，“本地人才培养不出，外地人才引进难、留住更难”问题突出。

（四）社会保障程度低，公共服务滞后

在绝对贫困阶段，社会保障尤其是社会救助为脱贫攻坚发挥了重要的兜底作用;而在相对贫困阶段，社会保障的兜底功能依然不可或缺，目前阿坝县的社会保障程度不高，公共服务滞后。

一是在能源供应、自来水净化、垃圾集中处理等方面仍面临困境;医疗卫生事业发展还较薄弱，农村居民健康意识、预防能力相对不足，这都加大了因病返贫的潜在风险。二是已脱贫人口、边缘人口的知识技能水平、就业能力、城市化融入程度与现代化社会的要求仍存在差距，在面对自然、社会等风险时容易再次陷入贫困，尤其是在后疫情时代这种脆弱性表现得更为突出。三是阿坝县在城镇管网、环卫等市政设施上建设不足，综合承载能力不高，部分偏远地区仍然存在用电难、通信不稳等困难。

五、原深度贫困县巩固脱贫攻坚成果的建议

为了巩固原深度贫困县脱贫攻坚成果，从多维贫困理论视角出发，需在防范化解自然风险、促进产业发展、提升人力资本、完善社会保障机制、创新扶贫治理模式等层面来巩固拓展脱贫攻坚成果。

（一）建立防范化解自然风险机制

农业生产因自身的特征极易受到自然灾害、市场环境等因素的影响，农户的风险意识较薄弱，则需要完善保险扶贫体系，来巩固拓展脱贫成果。一是要创新农业保险险种，如发展自然灾害保险、价格保险和成本保险等险种，保障脱贫户稳定增收，同时政府部门应从农业保险制度的顶层设计等方面着手，发挥农业信贷与农业保险的协同效应;二是推广“防贫保险”，降低受保对象的返贫风险，发挥好“济贫”和“防贫”功能[8];三是要通过教育提高脱贫人口及边缘人口的风险意识，增强脱贫人口抵御自然风险的自主性。

另一方面，易地搬迁显著降低了搬迁户的贫困脆弱性，但是對搬迁户的后续可持续生计与发展问题仍值得继续关注。一是要完善易地搬迁集中安置点的公共服务和配套基础设施，确保搬迁农户能够“稳得住”;二是创新发展产业，增加就业机会，充分利用搬迁农户的劳动技能及就业意愿来拓展搬迁户的收入来源渠道，确保搬迁户“能致富”。

（二）促进产业发展，实现“造血式”转变

产业扶贫是实现精准扶贫的重要举措，实现了从“输血式”向“造血式”的转变，会影响贫困户的生计策略选择。当前，部分产业扶贫项目同质化严重，带动能力有限，且主要由政府主导，过度依赖“外源性”帮扶政策，市场机制的作用发挥不充分。一是推动脱贫产业长期发展，要在产业扶贫基础上保持稳定的资金投入，创新并完善产业发展的利益分配机制，保证产业发展的可持续性，增加原深度贫困地区产业发展的后发动力;二是要发挥“头雁效应”，提升农户的致富带富能力。培育创业致富带头人，壮大乡村集体经济;同时，利用本土特色资源与市场稀缺性的特征相结合，发展壮大具有当地特色的主导优势产业。三是依靠“内源式”发展，将产业发展与脱贫户就业、收入分红紧密连接起来;从市场需求出发，提升农户的产业参与度，实现向“造血式”转变，保障产业发展的长效性。

（三）提升人力资本，提高内生发展动力

在健康扶贫方面，尤其是原深度贫困地区，地方性疾病肆虐，财政部门用于健康扶贫的资金压力比较大、贫困人口与非贫困人口看病报销比例的悬殊易导致“悬崖效应”等问题，一是要倡导“全民健身、健康先行”的理念，从根本上减少疾病;二是要完善、拓展健康保障体系，建立长效、可持续的医疗保障体系，着力缓解财政的资金压力;三是针对贫困人口与非贫困人口的实际收入情况重新划定报销比例，避免群众心理不平衡问题的产生。

在教育扶贫方面，一是要提高整个深度贫困地区各教育阶段的入学率和完成率，要普及学前教育，并提高学前教育覆盖率;二是不断提升教育脱贫质量，确保学习和教育能提高学生的能力和素质;三是以就业和市场需求为导向，加快职业教育的发展，提升农户的技能水平，培养真正适应社会发展的技术人才。

在内生动力培育方面，激发脱贫人口的内生动力是巩固脱贫成果的根本要求。在脱贫攻坚中，实施“志智双扶”，起到了较好的作用，但要彻底摆脱“精神贫困”，还要注重文化引领、发挥先进典型与发挥榜样引领作用，加强教育宣传、舆论引导，将民族地区本土先进的特色文化与内源发展相结合，培育农户的自我发展意识。

（四）健全动态监测机制，关注潜在风险对象

脱贫不稳定户和老弱病残等“边缘群体”抵御风险的能力较弱，具有较高的返贫致贫风险。因此，巩固脱贫攻坚成果，必须要从以下几方面实现防止返贫致贫的动态管理。

一是重新划定相对贫困线。我国现行的贫困线是依据2011年的人均年收入2300元而定，显然现行贫困标准已不符合相对贫困阶段的水平。因此，原深度贫困地区应根据当地经济情况重新划定相对贫困线并报备，扶贫政策措施也应该根据各地的发展差异化确定。另外，“两不愁三保障”是脱贫攻坚工作的重中之重，在巩固脱贫成果阶段，后续动态监测工作应该扩展监测指标，特别是要确保“两不愁三保障”等核心指标的稳定性。

二是实施动态化管理，健全防止返贫监测和帮扶机制，防止“边缘群体”发生新的贫困。首先，要建立统一的数据库平台，针对贫困边缘人口和老弱病残等“边缘群体”进行全面排查与摸底。同时，加强对非建档立卡低收入户、非持续稳定脱贫户的关注和研究，建立返贫预警体系，防止新的人群因病、因学等陷入贫困;其次，要保障已脱贫人口持续稳固不返贫，强化产业帮扶和就业帮扶，通过完善多元化参与机制、信息资源共享机制、风险分散补偿机制、正向发展激励机制等，增加扶贫对象的劳动就业机会，对影响巩固脱贫成果的倾向性、苗头性问题，要及时予以纠偏;最后，要精准识别各类返贫风险，重点监测灾难性医疗支出以及刚性家庭支出，及时将收入骤减或支出骤增户纳入跟踪和监测名单，及时发现和解决其面临的难题，防止因学、因病、因残、因灾、因事故等情况导致的返贫现象。

（五）大力发展集体经济，防范化解社会风险

农村集体经济是农村地区重要的经济组织形式，对增加农户收入、促进农村经济发展具有重要意义，农村集体经济为深度贫困地区改善贫困面貌、实现“脱贫摘帽”作出了重大贡献。目前农村集体经济发展依然薄弱，主要依靠政府推动，市场机制不健全，产权和管理不完善，发展水平两极化趋势明显。

为了巩固拓展村级集体经济建设，一是要发挥市场的决定性作用，以市场为导向，发挥本地的区域特色优势，推动村级集体经济发展的集约化、专业化和规模化经营;二是要引进先进的治理人才，完善村集体经济的管理制度，保障村集体经济的正常发展;三是要继续发挥政府在政策扶持和资金支持上的作用，鼓励资本和人才支持村级集体经济发展;最后政府应创新扶贫治理模式，创新扶贫大格局，保证帮扶机制的长期有效性。

[参考文献]

[1]  宋才发.民族地区精准扶贫基本方略的实施及法治保障探讨[J].中央民族大学学报（社会科学版），2017，（1）.

[2]  阿玛蒂亚·森.贫困与饥荒：论权利与剥夺[M].王宇，王文玉，译.北京：商务印书馆，2011.

[3]  Townsend P.The international Analysis of Poverty [M].Harvester Wheatsheaf，1993.

[4]  United Nations.The Copenhagen Declaration and Program of Action：World Summit for Social Development [R].1995.

[5]  Alkire S，Seth S，Measuring Multidimensional Poverty in India：A New Proposal [R].OPHDI Working Paper，2008.

[6]  耿新.民族地区返贫风险与返贫人口的影响因素分析[J].云南民族大学学报（哲学社会科学版），2020，（5）.

[7]  燕继荣，王禹澔.保障济贫与发展脱贫的主题变奏——中国反贫困发展与展望[J].南京农业大学学报（社会科学版），2020，（4）.

[8]  李飞，汪三贵.贫困县精准防贫综合保险机制创新：湖南沅陵个案[J].农村经济，2020，（9）.

[责任编辑：胡  梁]