专家参与作用的影响因素及改进措施

彭仕林

摘要：专家参与新冠疫情应对有多种方式，专家参与在新冠疫情防控中发挥了重要作用，但在研究中发现，专家自身的权威性、专家的法律地位、政府领导者的决策目标都在一定程度上影响着专家参与作用的有效发挥。为进一步提升专家参与效用，需要对一些临床的一线专家予以足够重视，并提高专家的法律地位，地方政府也需进一步贯彻和落实以人为本和生命至上的决策理念。

关键词：专家参与新冠疫情影响

一、专家参与的界定

“专家”在第七版《现代汉语词典》里指对某一门学问有专门研究或擅长某项技术的人;有学者则认为专家不仅要掌握专业性技能，还要在某一特定领域拥有被同行或公众所认可的地位和权威[1]。在新冠疫情防控中专家主要是指医学科研工作人员、疾控中心和卫健委的专家组等医疗卫生领域内的专业性人士。“专家参与”在行政决策中指通过专家论证、专家咨询、专家评估等方式实现科学理性和技术理性的结合[2];在立法过程中则是通过担任立法顾问、立法助理、成立咨询团队等方式实现立法的科学化和民主化[3];在社会政策变迁过程中表现为通过公众启迪、内部参与、外锁模式、社会运动等模式影响社会政策变迁[4];而在应对危机事件情景中，被部分学者解释为：在危机事件发生时，专家借助自己的专业性知识和技能去化解危机，参与到危机事件的治理中[5]。由此，在新冠疫情应对过程中，专家参与则是指掌握医疗卫生知识或技能的专业人士，以自身的知识或技能阻止和抗击疫情扩散的行为。疫情应对中专家参与的目的与上述研究中的专家参与有所不同，其参与方式也存在区别。

二、专家参与在疫情防控中的方式

医疗卫生专家在政府、疫情和公众之间承担重要的连接作用，新冠疫情应对中专家不仅要把有关新冠病毒特性的信息传递给政府，以便其做出科学决策;另一方面也要把信息告知给公众，提前做好准备，科学防疫;最后专家也是最终战胜病毒的关键性力量。所以专家在疫情防控中主要有以下参与方式：

一是以智囊身份向政府提供建议和决策咨询。2019年末，一种不明原因肺炎在武汉突然爆发，在疫情爆发之初，地方政府没有对疫情严重性予以足够的重视，在此期间仍照常举行两会和万家宴等聚集性活动，导致疫情大规模传播。而钟南山和李兰娟院士在武汉考察后确认存在人传人现象，向政府建议将新冠列为乙类并按甲类传染病管理并且应当尽快对武汉实施封城措施[6]，由此新冠疫情防控迎来转折。此后各地开始陆续启动一级应急响应，但初期口罩的供应不足又导致居民在获取口罩的途中容易形成交叉感染，降低居家隔离的作用，有关专家则建议政府实行口罩预约并配送上门解决了这一问题[7]。在后续疫情抗击中，王辰院士发现武汉医院床位十分紧张，当即提出修建“方舱医院”的建议，将轻症患者收治起来，避免造成新的传染。张伯礼院士则提出中西医结合的方式治疗新冠并得到支持，这一做法则大大降低了轻症患者转为重症的几率。在后期复工复产阶段，专家也向政府提供了精准防控建议，不必一刀切，为安全有序地返工复工提供了有力支持。

二是借助网络媒体向公众发出警告，进行科普宣传。此次新冠疫情中专家们通过各种网络媒体向公众发出预警和科普宣传也是专家参与的重要形式，在疫情初现端倪时，国内外的一些专家就开始借助网络平台向公众发出警告，试图公众对新冠肺炎的警惕之心[8];随后在疫情进入大流行阶段，国内外的众多专家也通过网络媒体向公众宣传科学防疫知识，并呼吁佩戴口罩，保持社交距离等方式进行自我防护;在疫情谣言频发时，组成科普专家库回应公众的科普需求，避免谣言进一步传播。

三是以專业技术人员身份直面新冠病毒进行疫情防控。专家直面新冠病毒主要体现在两个方面，一是直接参与救治被新冠病毒感染的患者;二是直面新冠病毒本身，包括研制检测试剂盒以及新冠疫苗等。武汉疫情爆发后众多公共医疗卫生专家前往武汉支援加入疫情的正面战场，进行一线临床救治;疫情初期因检测方法存在弊端，大量感染者无法确诊造成进一步传播，医疗卫生专家则以较快速度取得病毒基因序列，并高效研制出检测试剂[9];后续以陈薇院士为代表的多个专家团队不断攻关以惊人的速度研发出新冠疫苗。医学专家们在抗击新冠疫情的正面战场所做出的努力，是新冠疫情最终得以取胜的重要因素。

三、影响专家参与作用发挥的因素

（一）专家的专业权威性

专家的权威效应来源于一个心理学试验，它揭示了这样一个规律：一个人如果拥有较高的权威和地位，那么他的所言所行就越容易引起别人的重视，也更容易让人相信其正确性。这个效应在社会中广泛存在，在新冠疫情应对中也发挥了重要作用，作用主要体现在两方面。一方面，是权威性较高的专家可以更有效地向政府传达观点并影响政府在疫情中的决策;同时也能更有效地沟通公众传递科学的防疫信息。疫情应对中政府能快速接受专家诸如封城、修建隔离医院、方舱医院等建议并快速转换为实际行动，以及公众响应呼吁进行居家隔离、佩戴口罩、定时消毒等都是专家权威效应的积极影响，使专家参与作用得到较大发挥。另一方面，则是权威性较低的一线专家容易被忽视，难以发挥有效作用。疫情之初，湖北的张继先大夫在接诊了不明原因的发热病人后，根据其治疗非典的经验，立即上报了病例情况，但上报后并未得到有效的反馈信息[10];另有如李文亮等医生发出的有关新冠病毒的警示信息被当成谣言处理;早期的新冠肺炎的确诊条件没有对一线医生的意见予以足够重视，导致一些病例没有被及时确诊。

（二）专家的法律地位

专家的法律地位也会影响专家参与作用的有效发挥，医学类专家在流行病学调查阶段缺少法律层面必要的地位和权力，其调查进展不仅在地方受阻，其得出的阶段性结论也没能有效影响地方政府的初期决策。据有关专家回忆说，在武汉进行调查时并没有得到真实的信息，当时已经存在医护人员感染的病例，但专家在报告中并没有得到这个信息;其次是在医院走访中也没有得到医护人员感染的信息[11]。可见在属地管理的原则下，专家因缺少必要的法律地位和权力其流调进行的并不顺利。然而在专家组在尚未得出准确性结论的前提下，提出的预防性建议措施，如将疑似病人收治进院，对密切接触者进行隔离以及把疑似和确诊病例都进行通报等，并没有得到武汉政府的采纳。导致政府在疫情初期反应滞后，错过最佳的防治时机。

（三）领导者的决策目标

公共卫生专家和政府领导者分属不同的群体，前者多从科学的角度出发进行风险评估和建议，后者通常以公共利益为目标进行综合考虑。在经济发展、社会稳定和民生健康等多种决策价值的博弈中，不同政府间取舍不一，武汉疫情初期正值当地两会召开的特殊时期，当时武汉政府在综合考虑下是将维持社会稳定作为其决策的价值选择，这在一定程度上导致前期专家意见不受重视，地方卫生应急响应滞后。随着疫情进一步扩散，习近平主席就新冠疫情防控做出重要指示，要求把人民群众的生命安全和身体健康放在第一位。在这一指示下，政府决策者的价值选择维稳变成重视民生健康，与此同时我国疫情防控形势也发生较大转变，专家意见开始被高度重视，并在1月22日采纳专家对武汉封城的意见。

四、提升专家参与效用的路径

（一）予以临床医生足够的重视

以临床医生为代表的一线专家，是最先接触到新冠病毒的专业群体，他们诊治新冠病毒的經验是获取新冠特性的第一手资料，在确定新冠病毒是否具有“人传人”特征以及制定新冠病毒的确诊标准方面，他们的经验和意见具有重要的参考价值。在面对前所未有的传染病面前，还没有哪个医学类的专家对其有完备的认识，在这种情况下从实践中积累的经验和认识尤为重要，一线临床医生成为获取新冠病毒特性的重要途径。而在初期的流行病学调查环节，基层医生并没有受到足够重视，病例上报后没能得到及时有效地回应，制定确诊标准也缺乏与一线临床医生的沟通，导致前期的疑似病例无法及时确诊。提高对一线临床医生的报告和判断的重视，可以将疫情发现的关口提前，大幅降低重大传染病疫情带来的危害。

（二）提高医学专家的法律地位

医学专家的法律地位主要指医学类专家在重大传染性疾病应对过程中享有的权利和义务。以此次新冠疫情中由疾控中心和卫健委下派的专家组来说，他们的法律地位偏低，没有与之对等的权利和义务，导致疫情初期在武汉的流行病学调查进展的并不顺利。造成这一局面，总体上还是由疾控中心的地位所决定，疾控中心作为事业单位在整个疫情防控体系中处于比较边缘的地位，而它又恰恰是应对疫情的关键性技术部门，高度的技术依赖和低度的话语权形成鲜明对比。而在地方负责的应急管理体制下，中央的专家组只能以技术人员的身份进行协助，“中央”人员的身份有名无实，无法对地方政府有失偏颇的做法予以纠正。而通过适当提高医学专家在疫情应对中的法律地位，明确其权利和义务，不仅可以提高疫情应对中在地方政府决策中的话语权，也可以减少在流行病学调查阶段不配合和谎报数据的现象。

（三）贯彻以人为本，生命至上的决策理念

我国政府作为人民政府，本质是为人民服务，保障民众的各项权利，其中生命权是具有至高无上性的人格权益，我国政府在决策时应当贯彻以人为本，生命至上的决策理念。疫情应对中地方政府决策理念，是其应急工作方向的指引，一旦方向没选好工作可能会南辕北辙。武汉前期以维稳作为决策目标，没有及时对疫情做出应急响应，疫情趁机进一步扩散，导致社会稳定更难维持;与此相似，美国为维持经济发展，刻意淡化疫情影响结果陷入疫情泥沼，经济严重受损。因此政府在应急决策中的价值选择十分重要，直接影响整个疫情应对成效;而专家参与作用的发挥既依赖于专家自身的法律地位和专业权威性，也取决于政府领导者在决策中的价值选择。

参考文献：

[1]徐文新. 专家、利益集团与公共参与[J]. 法律科学（西北政法大学学报）， 2012， 30（03）： 47-59.

[2]魏建新. 理性的权力与权力的理性：专家参与行政决策研究[J]. 中共福建省委党校学报， 2015（05）： 57-64.

[3]王怡. 论我国立法过程中专家参与机制的规范化建构[J]. 东南大学学报（哲学社会科学版）， 2018， 20（03）： 109-116+148.

[4]朱旭峰. 中国社会政策变迁中的专家参与模式研究[J]. 社会学研究， 2011， 25（02）： 1-27+243.

[5]刘柳， 徐治立. 专家参与危机管理中的信任失灵与策略转换[J]. 北京航空航天大学学报（社会科学版）， 2015， 28（02）： 31-35.

[6]孙梦. 解封在即，李兰娟首次披露武汉封城细节[EB/OL]. https：//mp.weixin.qq.com/s/1MQDiyfiJt9YA9lK5b_i-A.

[7]杨芊， 徐小林， 赵鸿辉， et al. 公共卫生学科作用在新冠肺炎疫情防控中的凸显[J]. 治理研究， 2020， 36（02）： 75-80.

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