国家公园建设中集体土地利用方式研究

李劲松,张妙妙

摘 要：建设国家公园作为我国生态文明制度中的重要举措，在园区建设过程中不可避免地涉及对集体土地的使用。因集体土地所具有特殊的社会保障功能，在建设国家公园中如何利用集体土地，关系到千万农民的生存利益。当前我国实践中形成的物权模式、债权模式以及行政命令模式，存在着加大政府财政压力、土地利用不稳定等不可避免的缺陷。而理论上提出的公益用地模式、地役权模式，则存在着架空土地所有权的弊端。将土地信托理论引入国家公园的建设中，构建以农民集体作为委托人、政府部门作为受托人的土地信托模式，具有提高土地利用的稳定性、缓解政府财政压力、保障农民生存利益等优越性，可以作为建设国家公园的长效机制。

关键词：国家公园;集体土地;权属设计;土地信托

一、引言

（一）国家公园建设概述

中共十八届三中全会正式提出将国家公园作为“美丽中国”建设的重要组成部分，此后，国家层面的政策性规定相继出台，推动了国家公园建设的落地生根。国务院于2015年发布的《建立国家公园體制试点方案》，正式从国家层面启动了国家公园的试点建设。中共中央及国务院于2017年联合印发的《建立国家公园体制总体方案》，则为国家公园的治理体系搭建了基本框架。2019年10月17日，在国家林业和草原局召开的新闻发布会上，发言人指出我国国家公园的试点工作将在2020年结束，国家公园将在我国正式设立。……