风险共担：重性精神病人的有效治理及内在逻辑
——以Y市公安局“三三”工作法为例

郭云超

(河南警察学院 治安系，河南 郑州 450046)

加强对重性精神病人肇事肇祸行为的治理是推进基层社会治理的重要内容。十九届四中全会提出要提高预测预警预防各类风险能力，增强社会治安防控的整体性、协同性、精准性。在2019年的全国公安工作会议上，习近平总书记强调要坚决打击个人极端暴力犯罪，公安部又将重性精神病人列管为重点人群。可见，有效化解重性精神病人肇事肇祸风险对推进基层社会治理创新，努力建设更高水平的平安中国具有重要意义。如何结合实际，探索常态化的机制，有效化解重性精神病人危害社会的风险，寻求重性精神病人的治理路径，是基层公安机关面临的时代命题。对此，河南省Y市公安局结合重性精神病人违法犯罪多发的实际，坚持寓管理于服务，有效解决了重性精神病人肇事肇祸治理中的“难点”问题，并建立了长效治理机制。其中所蕴含的治理价值和探索经验，对于学术研究和地方实践，均具有十分重要的启发性。

一、问题的提出

目前，我国对重性精神病人尚未有明确的法律定义或界定，大多数法律法规(1)《中华人民共和国精神卫生法》《重性精神疾病管理治疗工作规范( 2012年版)》《中华人民共和国刑法》《中华人民共和国治安管理处罚法》《中央综治委关于加强肇事肇祸等严重精神障碍患者救治救助工作的意见》，公安部及地方出台的肇事肇祸精神病人相关规定等。主要围绕肇事肇祸精神病人进行定义，将其界定为触犯刑律应追究刑事责任或者违反其他法律应予行政拘留，经精神病司法鉴定无刑事责任能力或限制责任能力的精神病人[1]。较之现有的概念界定，本文探讨的重性精神病人内涵更大一些，除了包括肇事肇祸精神病人，还包括易肇事肇祸精神病人。易肇事肇祸精神病人主要指那些没有形成肇事肇祸行为事实，但具有肇事肇祸的暴力倾向，有可能造成现实危害的精神病人。为行文方便，本文将肇事肇祸精神病人和易肇事肇祸精神病人统称为重性精神病人。已有研究一致认为，重性精神病人具有严重的暴力性、攻击性、突发性和盲目性等特征[2]，容易对社会治安秩序造成严重危害[3]。因此，针对重性精神病人肇事肇祸问题，学界提出了许多有针对性的治理对策。主要集中在对重性精神病人肇事肇祸行为的防控、处置、救助、治疗等方面。一是对重性精神病人的防控。对于重性精神病人的防控，需要树立正确的防治理念，完善防控体系[4]，重点加强重性精神病人的社区防控管理，突出日常预防工作[3-5]，实行综合治理[6]，并且采取事前预防和事后处罚相结合的处置方式，实现社会预防与人权保障的统一[7-8]。二是对重性精神病人的处置。公安机关是处置精神病人暴力行为的关键力量，公安机关需要注重处置的策略[9]、战术、方法[10-11]、程序、职权[12]等问题，重点加强立法[13]，注重执法训练、联合执法等内容[9]。三是对重性精神病人的救治。救治需要构建重性精神病人的社会联动救助体系，明确家属、医护人员和政府相关部门的责任，建立完善的社会救助机制[1]。云山城认为,加强对易肇事肇祸精神病人救治管控，应明确责任，全面排查，集中救治，分类管控，建立长效工作机制，完善相关法律制度[2]。杜艳丹认为，应完善精神病人救助的相关立法,保障经费投入,促进家庭监护权职责的落实,健全救助体系[14]。

已有研究在以下两方面仍存在拓展的空间。一是相关研究多强调对重性精神病人治理的一般性的行政、法治和政策分析，缺乏对重性精神病人的多主体治理、协作及其背后的制度安排和组织运作逻辑的探讨。二是不少研究多强调行政主体的事后处置，或者将其当作处置风险的被动应付主体，对行政主体的主动介入效用和理性能动特征探讨较少。总体来讲，已有研究多集中于一些一般性的理论阐述，缺乏实践经验的梳理和总结。因而，难以有效解决实践中的一个难点问题：即为何对于重性精神病人肇事肇祸的治理(2)本文所谓的“治理”，不是针对精神病人发病原因等健康问题的治理，而是指以公安机关为治理主体，对重性精神病人的服务、救助与治安管控等方面的治理。存在漏洞？为何不能从源头上进行治理？在对重性精神病人治理情境中，如何整合多方资源对重性精神病人形成治理合力，实施事前预防，实现源头防控是本文探讨的重点问题。

2020年7月，笔者对河南省Y市公安局“重性精神病人治理实践”进行考察，发现Y市公安局通过实施“三三”工作法，既发起各治理主体共同参与治理，又精准防控了重性精神病人的暴力行为，有效解决了重性精神病人危害社会的风险。因此，本文以“三三”工作法为例，从风险和组织理论的视角切入，深入考察其在重性精神病人治理实践中的运行方式，以挖掘其背后的治理价值，并为其他地区的地方实践提供借鉴价值。

二、重性精神病人治理的Y市实践：以“三三”工作法为例

Y市位于河南最东部，处于苏鲁豫皖四省结合部，是有名的工业大市。该市人口多，面积大，交通发达，治安形势复杂。近年来，Y市公安局聚焦基层社会治理中的难点问题，紧密结合本地实际，创新警务模式，不断推动社会治理水平高质量发展。“三三”工作法是Y市公安局治理重性精神病人的经验总结，是Y市公安局诸多警务创新改革的一个缩影。

警务政策创新是基层公安部门回应诸多治理挑战的重要手段，“三三”工作法正是为了回应高发的重性精神病人肇事肇祸问题而提出的警务政策。近年来，Y市精神病肇事肇祸案件频发，仅2011年以来，Y市就发生精神病人命案8起，造成6人死亡，4人受伤。犯罪嫌疑人作案手段残忍，社会影响恶劣，引起Y市公安局党委高度重视。2019年2月25日，Y市东城区MD小区全体居民联名向公安机关反映，该小区精神病人LDS每天往楼道内或楼下扔屎扔尿及生活垃圾，经常对邻居跺脚、追赶打骂，甚至持棍棒刀具威胁他人，导致该小区老人和小孩、妇女不敢独自上下楼。其小区内共有12户居民，有2户出于安全考虑被迫搬走，形成严重的治安隐患。此警情恰逢全国“两会”和国庆70周年庆祝大会召开前夕，给人民群众生命财产安全以及国庆安全保卫工作带来严峻挑战。基于以上背景，Y市公安局于2019年3月提出“三三”工作法，旨在从源头上对重性精神病人进行治理，“三三”工作法内容包括三个方面：1.明确派出所、民政局和精神病医院三个管控服务主体，做到协调有力；2.划分重性、无人管理和病情较轻三级管理，做到精准服务；3.建立完善医疗救治、多部门联动和人性化服务等三项长效机制，做到长期有效。作为一项警务创新政策，“三三”工作法强调多要素组合，注重源头风险防控，提出了“把不放心的人放到放心的地方”的工作思路，通过明确权限、分类控制和机制创新，实现对重性精神病人的共建共治共享的治理格局。

(一)明确权限，共建重性精神病人的多元治理主体

十九届四中全会提出必须加强和创新社会治理，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。重性精神病人肇事肇祸危害社会稳定，需要多部门、多主体联合治理。“三三”工作法提出明确三个主体，即针对重性精神病人的治理，明确三个相关主体职责权限，以做到相互协作的制度化。一是明确公安机关(派出所)的监督、管控主体责任。Y市公安局坚持属地管理原则，对居住在Y市内的所有重性精神病人进行管理，专门制定救治、救助、服务管理工作规范，对重性精神病人进行严格摸排把关，实行一人一档，全部纳入管理视线，定期走访，及时帮助和督促监护人对有肇事肇祸苗头的精神病人进行依法管控。二是明确民政部门的救助、服务主体责任。结合民政部门日常业务，进一步明确民政部门的救助和服务主体责任。三是明确精神病医院的治疗、监护主体责任。Y市公安局协调Y市精神病医院，对重性精神病人进行治疗服务，Y市精神病医院专门收治由各单位及监护人送医治疗的重性精神病人。

(二)分类控制，共治重性精神病人的社会性危害

康晓光、韩恒通过考察国家对多种社会组织的实际控制，提出了“分类控制体系”[15]。“分类控制”是政府为了自身利益，根据治理对象的挑战程度，对不同的治理对象采取不同的控制策略。为做到精准服务管理，Y市公安局根据卫生部《精神病人危险性评估参考标准》(3)参照卫生部《重性精神疾病患者管理服务规范》，将精神病人的危险性评估为6级。0级：无符合以下1～5级中的任何行为；1级：口头威胁，喊叫，但没有打砸行为；2级：打砸行为，局限在家里，针对财物;能被劝说制止；3级：明显有打砸行为，不分场合，针对财物；不能接受劝说而停止；4级：持续的打砸行为，不分场合，针对财物或人，不能接受劝说而停止。包括自伤、自杀；5级：持管制性危险武器的针对人的任何暴力行为，或者纵火、爆炸等行为，无论在家里还是公共场合。将精神病人分为重性、无人管理和病情较轻三个等级，并根据不同的等级进行有针对性的治理。首先，治疗重性精神病人。重性精神病人包括有肇事肇祸史和无肇事肇祸史，但有可能造成现实危害的精神病人。对于前者，依法提请强制治疗(4)《中华人民共和国精神卫生法》第二十八条，《中华人民共和国刑事诉讼法》第三百零二条——第三百零七条，以及最高人民法院相关司法解释，对于实施暴力行为，危害公共安全或者严重危害公民人身安全或有继续危害社会可能，依法不负刑事责任的精神病人进行强制医疗的程序分别做出了规定。；对于后者，根据自愿原则，尽最大可能动员监护人将其送医治疗。对个别重性精神病人的监护人不配合公安机关工作，且监护对象存在严重现实危害，符合强制医疗条件的，依法提请强制治疗，确保最大限度地送医治疗。其次，救助无人管理的精神病人。对生活无着落、流浪街头的精神病人，引导护送到民政部门救助站妥善安置。第三，监管未住院治疗、病情相对较轻的精神病人。各派出所与其监护人或近亲属签订责任书，督促其严加看管；没有监护人或近亲属的，督促其所在单位、社区、村委会履行监管职责。对经专门医疗机构治愈出院的精神病人，建立健全人员跟踪机制，实行辖区民警定期回访制度，实时了解病人的情况，建立台账，配合乡镇政府工作人员、村干部、医师等做好工作，发现病人有肇事肇祸苗头，随时依法送医治疗。

Y市公安局将精神病人划分等级，实施差异化管理，建议政府建立起分类控制精神病人的“理想类型”，不仅吸纳了更多的主体参与治理，而且拓展了对重性精神病人的管理范围，并为相关部门细化责任，优化分工，共同治理重性精神病人的社会性危害奠定了基础。

(三)机制创新，共享重性精神病人防治的制度性成果

“三三”工作法最突出的创新点：一是成功整合了多元主体参与对重性精神病人的治理；二是成功对重性精神病人进行救助服务治疗。为巩固警务改革成果，Y市公安局通过各种机制创新，不断推动警务政策创新制度化。首先，建立联席会议长效机制。Y市公安局制定了《重性精神病患者管理救助服务(乡、镇)联席会议工作制度》，联席会由公安机关牵头，各职能部门参与，共享治理事宜，要求每季度召开不少于一次联席会议，各单位、部门通报工作开展情况，会商解决疑难问题，研究部署下一步工作。其次，建立医疗救助长效机制。Y市公安局通过争取财政专项经费，确保重性精神病人救助治疗的相关费用由政府解决。在日常治疗管理中，专门制定工作方案，对重性精神病人治疗标准、流程、权限、责任等进行具体规定，推动医疗救助规范化。第三，建立人性化服务长效机制。一方面管理服务人性化。落实辖区民警包片责任，对重性精神病人开展“一对一”帮扶服务，明确民政部门救助和服务主体责任，将救助和服务纳入民生工程。一方面医疗救治人性化。送医治疗必须是监护人自愿送入，不经监护人同意不得强制送医，医院除提供专业治疗外，对病人的生活等给予人性化关怀。目前，全市有262名重性精神病人，其中涉嫌刑事犯罪的精神病人9人，有违法行为的精神病人18人，有潜在暴力倾向类精神病人235人。全市已有135名重性精神病患者送院治疗，29名无人管理病人送救助站救助。2019年以来，全市涉精神病类警情同比下降48.6%，涉精神病重大刑事案件“零”发案。“三三”工作法成效初步显现，其典型经验和做法受到省市各级领导的肯定和批示表扬，并在全国、全省予以推广。

三、风险共担：重性精神病人有效治理的内在逻辑

贝克结合“风险社会”提出了“有组织的不负责任”概念，用于解释为什么危机爆发后没有人或组织对事件负责，或者用来描述一种制度性风险的存在，即一些行动者在互动过程中制造了风险，但由于风险产生的原因与实际带来的灾害之间的关联非常复杂和隐蔽，致使这些行动者可以避免承担各自的责任[16-17]。贝克认为，是政策制定者等不同行动者结成联盟并制造了当代社会的风险。Y市多年来精神病人肇事肇祸风险治理即存在类似的“有组织不负责任”，各相关职能部门对精神病人存在管理不到位，推卸责任等问题，导致风险发生且无人承担风险。为此，Y市公安局进行了一系列制度设计和组织建设，以尽可能地发起市政府、民政局、精神病院、病人亲属等治理主体共负责任，共担风险，形成治理合力，变“有组织的不负责任”为“有组织的负责任”。一个基本的思路是充分利用科层体系、市场和社会的力量将治安风险和矛盾从源头上加以解决，具体通过“依附”权力结构、“嵌入”行政组织、“借道”社会力量，以共担政治风险、组织风险和社会风险。

(一)“依靠”权力结构，共担重性精神病人治理的行政风险

重性精神病人肇事肇祸最有可能给地方政府带来行政风险(5)所谓“行政风险”，是指那些导致地方政府官员承担对其不利的责任、引发上级批评或惩罚、损害部门利益、影响政治前途的风险。在社会治理过程中，很多情况都有可能导致行政风险，例如由经济危机、食品安全问题、环境污染等引发的群体性事件，在维稳压力下就可能成为地方政府官员的行政风险。，Y市公安局与市委市政府具有职能同构性和利益一致性。因此，在对重性精神病人的治理过程中寻求市委市政府的支持十分必要。这样，既可以增强治理的合法性，又能减少治理的潜在风险[18]。Y市公安局实施“三三”工作法，自然需要上级的支持。为借助上级权力结构，共担治理中的行政风险，Y市公安局实施了多种策略。

1.显著性。显著性即对显著事件赋予很高权重，而对不显著事件赋予较低关注度[19]。Y市公安局尽量与政府关注度高的事件建立关联，以凸显政策问题的重要性。为此，市局专门撰写了《关于加强重性精神病人治疗及救助工作的调查报告》，报告中不仅描述了Y市近几年发生的涉及重性精神病人的命案，还列举了全国范围内的重性精神病人违法犯罪案件，向市委市政府强调(易)肇事肇祸重性精神病人的社会危害程度以及群众强烈的安全诉求。同时还报告了困难家庭的精神病人无力承担医疗费的实际需求。报告突出了两个关键词：“稳定”和“扶贫”，这两个方面都是市委市政府关心和重视的，而“三三”工作法恰好可以帮助其打消这些顾虑。

2.紧迫性。紧迫性反映了时间压力，强调动态的意义[20]。紧迫性反映了一种时机，对任何一项政策创新而言，抓住政策时机都是非常关键的[21]。如果不抓住时机实施，就有酿成社会风险，甚至向行政风险转化的可能。Y市公安局抓住新中国成立70周年大庆的时间节点，指出重性精神病人治理对于国庆安保的重要性和紧迫性。理由是(易)肇事肇祸精神病人具有严重的暴力性、攻击性、突发性等特征，随时会制造暴力行凶案件，极易危害社会稳定。对于地方政府而言，国庆安全保卫工作是一项十分重要的任务，马虎不得。因此，在这个关键时间节点上，地方政府如果不愿看到“危机事件”的发生，就需要对社会稳定工作高度重视。

3.可行性。是否具有可操作性是政策落地的关键。为增强政策问题的客观性和可靠性，Y市公安局专门组织人员(联合市精神病院医生、专家)赶赴湖南强制医疗所考察、调研，借鉴外地经验。并在此基础上，从政策法律依据(6)主要依据习近平总书记有关讲话精神，以及《中华人民共和国刑事诉讼法》《中华人民共和国精神卫生法》和公安部、民政部、司法部、财政部、人力资源社会保障部、卫生计生委、法制办、食品药品监管总局、中国残联《关于加强肇事肇祸等严重精神障碍患者救治救助工作的意见》，中央综治办等六部委《关于实施以奖代补政策落实严重精神障碍患者监护责任的意见》等文件精神。、治疗场所规划、资金投入预算等方面制定详细方案，向市委市政府表明“三三”工作法是经过缜密调研论证的，是依法合规的，是切实可行的。

鉴于成功实施以上三个策略，Y市公安局提出的“三三”工作法很快引起市委市政府的关注，并在政策创新扩散中予以大力支持。2019年3月6日，Y市市政府组织市政协办、市公安局、市财政局、市民政局、市卫健委、市医疗保障局、市扶贫办及市精神病医院等8部门召开会议，专题研究Y市(易)肇事肇祸及困难家庭重度精神病人救治救助工作。会议内容如下：

1.建立(易)肇事肇祸及困难家庭重度精神病人救治救助工作联席会议制度。

2.承担(易)肇事肇祸重性精神病人的医疗费用。具体包括医疗保险费用、日常生活费用及报销后的差额费用，由市民政局、市医疗保障局、财政部门等协调解决。

3.加强对(易)肇事肇祸重性精神病人的服务管理。购买医院医疗责任保险，加强安全保卫工作，将病人在住院期间出现的自伤、伤人、毁物及各种意外伤害等纳入保障范围。

4.强化对(易)肇事肇祸重性精神病人的属地监管。对市法院判决在外地强制医疗的重度精神病人，由市公安局负责接回并送至市精神病医院强制医疗。

可见，Y市公安局依靠市委市政府，获取了较强的注意力分配。相比条条(同级职能部门)，块块(一级党委政府)往往具有更高的权威[20]。Y市政府凭借自身拥有的权威、财政等资源，对各相关部门实施激励和约束，保障了市公安局“三三”工作法的创新扩散。首先，为“三三”工作法创新扩散提供了组织保障。朱亚鹏等指出，参与主体互动、合作是政策创新的重要影响因素[21]。为发起各相关治理主体，市委市政府通过召开专题会议、下发文件等形式动员各相关部门共同参与治理，共同承担重性精神病人治理过程中的治理风险，有效克服了先前的“责任自负”“风险自担”的问题。其次，为“三三”工作法创新扩散提供资金保障。“三三”工作法作为一种消耗地方财政资源的社会政策，获得政府的财政支持是顺利推动政策创新的关键。Y市政府每年拿出200万元资金，对重性精神病人救治进行“兜底”保障(医疗保险、报销后的差额及日常生活等费用)，有力解决了警务政策创新扩散的后顾之忧。再次，为“三三”工作法创新扩散提供技术保障。市公安局通过政府购买服务方式，将市精神病医院作为集中救治全市重性精神病人的专门医院，确保了救治救助效果。总之，市公安局的多种注意力策略，帮助其成功进入上级权力结构，并借势上级权威发起多主体共同参与治理，实现了对重性精神病人治理的“行政风险共担”。

(二)“嵌入”行政组织，共担重性精神病人的组织风险

同级职能部门是Y市公安局要争取的另一个行政组织力量。然而，由于同级职能部门之间存在既得利益之争或目标不一致，Y市公安局的警务政策创新可能会招致它们的负面评价或反对，进而产生一定的组织合作风险。为减少部门合作中的分歧，Y市公安局在依靠上级权力结构的同时，积极“嵌入”同级职能部门，以尽可能地化解重性精神病人治理过程中的组织风险。

Y市公安局“嵌入”的同级职能部门主要包括市民政局、市财政局、市卫健委、市医疗保障局、市扶贫办等部门，“嵌入”的目的在于对这些部门的积极要素进行重组，以减少创新阻碍，增强“三三”工作法的可控性。同时，“嵌入”的过程也是这些部门互构权限的过程。为明确任务权限，Y市公安局将精神病人划分为重性、无人管理和病情较轻三个等级，每个等级的精神病人都落实到具体部门负责。换言之，每个部门都有属于自己的管理权限。例如，民政部门负有救助、服务的责任；社区干部、民警负有监管责任等。如此一来，对精神病人管理就更加精准，逐步形成一种制度化的多部门协作格局。

为提高“嵌入”的效果，Y市公安局还注重对“嵌入”过程进行控制。在分配任务时尽量选取相关主体认可的要素，尽量使承担的工作与常规工作相一致，以减少工作转换的摩擦，从而降低“嵌入”的不确定性。例如，“三三”工作法所规定的公安部门职责，与公安部门日常工作相一致，这样，它们就会更加充分地动员人、财、物资源，较好地完成工作任务；再如，Y市民政部门所明确的救助、服务责任，也与该部门所开展的“党晖温暖十大民生工程”活动内容相重叠。可见，“三三”工作法并非将原有分工格局推倒重来，而是在原有基础上略作调整，是向创新分工的一种过渡而非“断裂”[22]。通过有效“嵌入”，大大提升了各职能部门履职的水平和效率，减少了警务政策创新过程中的组织风险，这也是“三三”工作法取得显著成效的组织逻辑。

(三)“吸纳”社会力量，共担重性精神病人的社会风险

党的十九大报告指出，加强社区治理体系建设，需要推动社会治理重心向基层下移，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。目前，公众参与社会治理的渠道还较为缺乏[23-24]。由于公众等社会力量的缺位，使得社会治理难度增大，甚至会引发严重的社会风险。因此，为了加强社会治理，就需要建立以各级政府为主导，以各种形式的社会力量为补充的公众参与社会治理的渠道网络体系[23]。基于以上背景，“三三”工作法通过“吸纳”社会力量，努力提高社会治理效果。“行政吸纳社会”原指政府通过自身努力，消解了反抗国家的社会结构[25]。“行政吸纳社会”需要具备两个条件：一要有应对社会矛盾、挑战、诉求的治理任务；二要以高密度的资源输入为基础。Y市具备“吸纳”条件，一是存在防控重性精神病人危害的现实需求；二是获得了市政府财政资金强有力的支持。为此，Y市公安局主要对三个相关主体进行了“吸纳”。首先，“吸纳”精神病医院。Y市精神病医院是豫东最大的精神病医院，共有床位600张，是治疗重性精神病人的理想场所。Y市市政府每年从市财政拿出200万元专项经费，纳入财政预算，为全市(易)肇事肇祸精神病人医疗相关费用兜底，主要承担住院期间的生活费用、日常开支、医疗费用报销后的差额部分，以及个别没有参加城乡居民合作医疗保险、新型农村合作医疗和没有住院治疗，长期在指定医院购药的居家服药病人的费用。Y市公安局主要通过争取财政拨款，为精神病人治疗买单，向精神病医院购买专业的服务。在此过程中，Y市精神病医院的市场盈利需求得到充分保障，因而能够获得他们积极的配合。Y市精神病医院专门规划出近千平方米、配套设施一应俱全的托管病区，专门收治各单位协助监护人送医院治疗的重性精神病人。医院专门在门诊楼五楼规划出7个病房，其中3个大的，4个小的，可容纳150个病人。医院对送医治疗的病人进行分区专门服务，配备6名有经验的医生，护士每半小时巡视1次，确保万无一失。在病区门口设置保安室，有两名保安24小时值班。目前，共收治病人135人，其中女性病人26人。

在日常管理治疗中，医院严格入出院审批手续。入院时凭借公安机关开具的证明，住院时告知监护人权利义务、与监护人签订责任书，出院时与监护人签订承诺书、并通报所在辖区派出所备案，跟公安机关做到了治疗动态信息互通，确保公安机关及时掌握重性精神人的动向，从根本上解决重性精神病人入院医疗难的问题。其次，“吸纳”病人亲属。病人亲属是重性精神病人的监护人，是可以借助的重要力量。然而，在治疗病人时，一些监护人不理解，不放心，对送医治疗存在抵触情绪。Y市公安局向监护人讲明送医治疗既可以防止重性精神病人危害社会，又可以得到免费的精心治疗。Y市公安局多次组织监护人到医院参观病区，了解治疗过程。通过对监护人的情感劝导、风险沟通和专家知识论证，最大限度取得监护人的信任和配合。三是“吸纳”乡(村)社区干部、居民等。乡(村)社区干部、居民对辖区的精神病人，特别是对没有监护人或近亲属的病人负有监管责任。Y市公安局主要借助“一村(格)一警”工作机制发起社会力量参与治理，例如，通过独创性的工作机制，成功与社区主体发生互动和连接。

四、结论与讨论

重性精神病人肇事肇祸行为是基层社会治理的难点问题。Y市公安局通过“三三”工作法有效预防和化解了重性精神病人的治理难点和风险。传统的治理方式主要强调风险自担，存在“有组织的不负责任”问题，导致重性精神病人肇事肇祸违法案件漏管、频发，带来诸多“治安治理挑战”。Y市公安局提出“把不放心的人放到放心的地方”的工作思路，进行了一系列制度设计和组织建设，强调多要素组合，注重风险源头治理，发起各相关治理主体共负责任，共担风险，形成治理合力，变“有组织的不负责任”为“有组织的负责任”。一个基本的思路是充分利用科层体系、市场和社会的力量将风险和矛盾从源头上加以解决，主要通过“依靠”权力结构，共担重性精神病人治理的政治风险；通过“嵌入”行政组织，共担重性精神病人治理的组织风险；通过“吸纳”社会力量，共担重性精神病人治理的组织风险。通过共担政治、组织和社会三类风险，Y市公安局成功将上级权力机关、同级职能部门和基层社会力量发动起来，以共同应对治理风险和挑战，成功实现对重性精神病人的治安风险源头治理(见下表)。

风险共担的逻辑与策略

“三三”工作法的核心价值在于通过制度化建设对多元治理主体进行整合，对精神病人进行差异化管理，从源头上预防和控制重性精神病人危害社会的风险，同时也解决了治理中的许多难点问题。可以说，“三三”工作法是基于“共建共治共享”的社会治理背景的一种政策创新，这种“公安吹哨，政府牵头，部门报到”的运行模式，最成功之处在于充分考虑到了各相关治理主体的利益诉求，在“依靠”权力结构过程中，考虑上级政府部门的社会稳定利益；在“嵌入”行政组织过程中，考虑同级职能部门的常规职责利益；在“吸纳”社会力量过程中，考虑基层社会力量的个人或市场利益，力图做到共建治理资源、共治社会危害、共享治理成果。此外，Y市的经济发展水平和医疗条件也是“三三”工作法成功的重要影响因素。

受政治、制度和社会背景变化以及资源约束等方面影响，“三三”工作法仍有较大提升空间。例如，财政支持的持续性机制、各治理主体的参与机制、对定点医疗机构的监督机制、跨区协助管控机制，以及对精神病人权利维护机制等都有待加强。总之，Y市的经验既具有普遍性和推广价值，又具有特殊性和条件限制，同时政策创新内容也会随着政策扩散过程发生变化，呈现出较大的地方差异性。