乡村自治建设中的社区主导型发展：作用机制与路径选择

林璐怡 曾盛聪

(福建师范大学 公共管理学院，福建 福州 350117)

一、社区主导型发展的提出与中国实践

1.社区主导型发展项目的提出

社区主导型发展 (Community Driven Development，简称CDD)，也被称为社区驱动式发展，此项目的核心是在于“赋权”，起源于20世纪50年代印度和孟加拉国的赋权思想，在项目过程中将资源与权力交给社区与社区中的农民，通过这种方式使贫困人口的反贫困能力提升，从而达到持续性的健康发展。“授人以鱼”不如“授人以渔”，社区主导型发展将之前的社区治理中群众参与度较低的问题从根本上予以改变，并且进一步保护弱势群体、妇女儿童的权益与需求，各社区通过自身情况因地制宜建立了属于自己的规则与制度[1]。社区在外界的帮助与指导下，形成自我决策、自我组织、自我管理、自我监督、自我受益的社区主导发展模式。在半个世纪的理论完善与在100多个国家实践中，CDD被证明是一种解决贫困，并可以激发贫困农民脱贫积极性的有效方法。

理解社区主导型发展的深刻内涵，要了解“主导”的深刻内涵，谁是社区的主体地位是关键。外界部门的积极引导，为村民提供智力支持与技术保障，社区主导型发展理论要求社区以外的机构，如政府部门，非政府组织，社区协助员等共同努力下，共同促进社区发展。社区农民通过赋权从旁观者，执行者变为有实权的发言者与决策者，从深层次激发该社区村民主人翁精神，所做的每一项决定都是为了该社区的发展。在赋权中提高农民参与事务管理的深度与广度，尊重社区村民的主体地位，激发社区发展的内在积极性[2]。

2.社区主导型发展的中国实践

党的十八大报告关于基层治理明确提出，“要健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制”。CDD项目发展的核心理念与中国新农村建设的群众路线一脉相承，均为完全尊重社区农民的主体地位，致力于提高村民的自治能力与民主决策能力，在扶贫过程中也能让农民感受到成就感与获得感，对于稳定社区，促进社区有序健康发展有重要意义。该项目由中国国务院扶贫开发领导小组办公室牵头，该试点项目有三个子项目(见表1)。

表1 CDD试点项目子项目情况表

2006年，世界银行利用日本社会发展基金赠款同中国国务院扶贫办外资项目管理中心合作，并选择了四个不同情况的贫困地区进行试点，分别是广西壮族自治区靖西县(西南喀斯特区贫困类型) 、四川省嘉陵区(西部丘陵山区贫困类型)、陕西省白水县(黄土高原严重退化区贫困类型)和 内蒙古自治区翁牛特旗(北部边境半干旱半农半牧区贫困类型)。经过14年的实践，可以证明此项目对于乡村扶贫工作确实起到显著效果，这也为中国其他贫穷乡村提供了宝贵的经验[3]。CDD项目程序的严谨与完整性使得项目的成效卓著(见下页图1)，激发了乡村发展的内在动力，从项目的前期准备阶段至后期总结，社区主导型发展项目更加关注社区成员自身发展能力，并不是依靠政府扶持与企业资金捐助而实现发展，坚持公开透明原则，加强监督与后期反馈。在这当中也促进了中央及地方政府在扶贫工作当中职能转变，从之前的全能型政府逐渐向服务型政府的优化升级，强化政府支持服务，提供有效且更有长远效率的支持与帮助。

图1 CDD项目具体程序图

二、社区主导型发展与乡村自治的关联性机制

在改革开放的第42年，基层群众自治制度已经走出了一条“问题驱动—制度创新—国家认可”的既立足于中国国情同时又与世界发展相契合的发展道路。我国农村现行的治理体制是村民自治与“村支两委”相结合的治理方式，坚持基层群众自治制度是实现人民当家作主的重要途径。CDD作为扶贫中的社区自主发展形式，给予农民更多的决策权与自主权，并且创造条件与机会更有效的实现权力，二者存在不可分割的关联性机制，笔者从以下三点进行分析：

1.CDD与乡村自治的核心相同

社区主导发展的核心是“赋权”，由社区成员全权决定“做什么，怎么做，谁来做”，在这过程中，改变之前基层群众在面对公共事务的茫然与恐惧，担心自身能力不足而不敢发声或没有机会发声，使其无法享受应得的公共服务。CDD项目是在平等的基础上与社区成员协商沟通，将决策权交由社区成员手中，进而增强与提高社区成员对公共事务的能力与自信力。CDD项目的实施，转变了上一阶段的救济式扶贫理念，通过以社区为本的参与式扶贫方式，解决了农户参与性不足的问题，从项目的主导者和管理者的角色转变为协助者与外部监督者角色，突出社区、农户在项目实施过程中的主体性[4]。CDD项目的多地实践充分表明了，此项目将资金，权力等直接交由社区成员，将由上至下需要花费的时间成本，金钱成本，人力成本降至最低，减少了中间环节，因此提升了效率，乡村自治的积极性也随之上升。

2.CDD与乡村自治的主体人相同

社区主导发展项目引入之前，对于基层治理政府始终处于主导地位，资源跟进，资金引入，人才培养，项目跟踪等大大小小的基层事务都由政府把关执行并且负责，导致政府所需管理过多，并且由于上下传达需要花费的更多，因此，效率较低。在基层治理当中，村委组织、村委党组织所占决策权较大，也导致了社区成员无法每个人都切身参与到乡村治理中，一些政府部门将金钱与时间花费在“门面”上，只追求表面工夫，将形式主义放在了第一位，并未将人民办事放在首位，进而忽视了社区成员最需要的事情。CDD项目引入之后，资金资源直接下沉到社区，减少资金流向其他渠道的可能性，强调社区主导，从之前的政府，村委会的“事事为民做”转变为“事事由民做”，政府角色的转变由刚开始的不接受转向尽力支持，村两委成员转变态度，通力合作，为社区提供指导与帮助，真正做到了“授人以渔”，成员真正参与项目决策与执行过程[5]。在这当中政府也经历了认识到实践的过程，并且树立了“指导不决策，服务不包办”的思想。

3.CDD与乡村自治的目标相同-反贫困

基层在CDD执行中，共同管理一份资源，并且形成相对应的文化，对国家的反贫困事业具有重要意义。以内蒙古自治区的翁牛特旗为例，由于特殊的地理环境与长期的历史发展过程，自西向东形成了农区，半农区和牧区三种不同的发展方式，地理环境与社会经济的特殊性，翁牛特旗被列为国家确定的扶贫开发工作重点旗。CDD将社会资本下放，在决策与完成项目过程中，培养公民对制度的认同感，增强对公民社会的凝聚力，社区的凝聚力是基层社会良性发展的基础，也是保持社区活力的关键，尤其是在面对农村经济体制改革与市场经济带来的冲击下，农村社区凝聚力的增强成为一个重要保障。

三、社区主导型发展模式的路径优化

精准扶贫作为脱贫攻坚的基本方略，随着中国经济社会的发展，单靠经济拉动基层社会发展步伐减慢，面对脱贫攻坚的决胜之年，需采取多方位、多角度的路径实现乡村可持续发展，激发基层发展的内生动力。

1.规范项目运作机制，形成制度化

形成制度化的运行机制在CDD发展过程中显得尤为重要，制度化是制度在人的社会化过程中获得价值认同的模式化过程，制度化融合了制度规范的情感依赖与价值取向，制度化侧重于描述制度的生存能力与适应能力。在反贫困过程中，不单单是在经济上的进步，更是制度上的规范。2006年的10月，国务院扶贫办和世界银行在内蒙古联合开展了CDD项目实施情况的检查，发现其并没有按制度化的程序实施该项目，没有遵守所提供的项目手册，在这当中造成降低了基层成员对项目的热情与积极性。制度化是保证基层稳定发展的重要保证，也是社区主导型发展的必备条件。制度化的形成充分保护了基层群众在项目过程中的权益，防止民主机制被误用，项目被地方精英操控，资金款项被扣留贪污等问题出现，这些问题的出现都将导致活动中的利益模糊，最终效果不佳[6]。

2.投入基本工作经费，扩宽外部资金资源引入途径

在社区主导型发展项目运行中，只关注到本身所需的项目资金需求，而忽视了在运行该项目中所发生的基本工作经费。从社区发展基金入手来解决项目组织的可持续性。项目试点中，实施小组等成员都没有补贴。长此以往, 项目实施纯粹靠自愿很难维系。CDD项目多在贫困村中执行，而这些贫困地区极度缺乏资金支持与资源来源，项目前期村两委进行的宣传所需耗费的人力物力无资金支持，村干部工资较低无法负担这笔费用，因此，项目就无法顺利高效进行，否则就将导致“无钱办事，无人理事”现象。项目发放前，对基本工作经费做出合适的预算与评估尤为重要，将会影响该项目是否能健康运转。壮大社区资金是基层有序发展的关键，社区资金增大不单单能解决社区的基本管理费用，还能提升社区稳步发展，因此，需改善基金发展规模及农民所需贷款要求。涉农金融机构如何改善农村金融体系，为农民提供更高效便捷的金融支持成为重点，也是基层社会治理蓬勃发展的基石。

3.注重基层人才培养，优惠政策促进人才回引

由于城镇化进程的冲击，导致农村人口越来越多地涌入城市，农村人才、资金、技术的流失，导致农村建设不断衰弱。现如今，提出乡村振兴，需要大量的人才支撑与技术支持，乡村空心化、边缘化的问题将导致乡村振兴难以顺利进行，但如今的农村产业并不能支撑如此之多人口生存，要实现城乡之间人才、资金和资源的“自由双向流动”，要从根本上解决问题，则要从制度上做出改变。CDD项目中一项重要原则：从干中学。在项目的运行之外，更加注重于社区成员能力的培养，在赋权的过程中让基层群众提高对项目的判断力。思想上从被动地接受帮助转化为主动地寻求发展机遇，从在“家等机遇”“出外找机会”，积极主动地为自身发展而努力，为乡村建设添砖加瓦。

回引社区优秀人才，为人才提供有效保障是关键也是前提。培养大学生村官发挥其优势，引导其走入乡村，走进每一位基层群众的心里，寻求每位群众内心真正所需要的帮助，更好地提升项目的效益性。社区主导发展项目多出现在贫困地区，基层工作人员的待遇较低，首先在待遇上有保障，才能留得住人才。各级财政每年要拿出一定的专项资金支持优秀人才回引工作，各地区要制定出农村优秀人才回引待遇保障的具体措施，并根据回引人才作出的贡献给予奖励，在基层需要营造出爱才、惜才、懂得用才，让回引优秀人才社会上有地位、群众中有威信，引得回、留得住。

四、结语

社区自主性发展项目离不开政府的帮助与扶持，建立共同目标，对我国新农村建设提出新型整体扩宽性思路。不断深化对发掘村民自治潜力，加强社会基层建设的现实与社会意义，持续推动社区主导型的新农村建设步伐，促进我国基层民主建设健康发展。但在面对剩余贫困人口的脱贫问题上，难度更大，问题更严重，因此，不断吸收优秀经验并将其与中国自身情况相结合，因地制宜采取适合该村发展模式，在发展过程中，发现问题调整方案，灵活性应对各种挑战与难题。本文提及的社区主导型发展有着传统扶贫项目所不具备的优势与特点，在传统的扶贫项目中只追求当下利益相比，CDD将目光投向更长远的未来，推动着长效反贫困机制形成，深化和发展乡村自治，加强基层民主建设，出台保护农民权益与主体地位的制度保障。动员社会资源，挖掘乡村内生动力，促进贫困地区与人口发展，减少贫富差距。社区主导型的发展理念的不断成熟与发展，更清晰的界定了在农村建设当中政府组织，非政府组织，基层群众所需负责的职能，明确了基层群众的所拥有的权利与利益，历史与经验告诉人们，要充分相信农民的凝聚力与创造性，相信农民，相信基层群众，将乡村自治建设不断完善，新农村建设必定有质的突破与飞跃。