山区型城市公共安全与应急管理能力优化研究

摘 要：新时代城市公共安全发生新的变化，应急管理的理念和方式方法产生新的认识。山区型城市在经济社会发展战略不断调整和新型城镇化不断推进的背景下，城市公共安全应急管理体系和治理能力面对新的挑战。分析、比较、总结国内外城市公共安全应急管理有益做法和经验，结合我国山区型城市公共安全实际情况，提出切实可行的应急管理优化路径，为国内山区型城市公共安全应急管理添砖加瓦，予以补充和完善，适应现代化能力要求。

关键词：公共安全 应急管理 山区型城市

中图分类号：F292

文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2021）04-011-03

山区地形崎岖，山区型城市规划和建设难度相对于平原地区更大，山区地形易发生滑坡、泥石流等地质灾害，灾害问题突出，灾害种类多，发生频率高，造成损失大，防灾减灾任务重，一系列不利因素制约山区型城市经济发展。山区型城市在加快新型城镇化发展的同时，各类事故隐患和安全风险交织叠加、突发事件易发多发，影响公共安全的因素日益增多。因此，需要立足我国山区型城市当前公共安全与应急管理现状，采取针对性有效措施来进一步推进我国山区型城市公共安全与应急管理体系和能力现代化建设。

一、新时期城市公共安全与应急管理的理解

（一）城市公共安全的新变化

城市公共安全是指生活在城市中的公民在从事各类活动中所具有的稳定有序的社会环境和自然环境。城市公共安全事件一般包含自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件。随着社会的不断推进和城市的不断发展，新时期城市公共安全的影响因素日益复杂化、多样化，城市公共安全事件在不断变化和增多。自然灾害的起因也发生着变化，由人为因素直接或间接造成的灾害不断凸显。

（二）应急管理的新认识

城市公共安全应急管理是政府及其他公共机构对威胁城市公共安全的突发事件的事前预防、事发应对、事中处置、善后恢复的系统性管理过程，保障社会稳定以及公众的生命、健康和财产安全。随着社会的发展，自然环境的变化，不稳定因素的增多，新时代、新时期、新形势下的公共突发事件日趋复杂，破坏性增强，后果严重，处置难度增大，因此新时期应急管理工作的重点应在事前预防，尽可能避免突发事件的发生或少发生，即使发生，损失也能降到最小。

二、国内外公共安全应急管理现状

（一）发达国家公共安全应急管理特色

从发展历程和研究状况来看，发达国家均是立足本国国情基础来建立适合本国的公共安全应急管理体系，通过不断的研究创新形成本国在不同历史阶段相对应的公共安全应急管理模式;从法律制度来看，发达国家均围绕公共安全应急管理建立了一系列配套的法律规章制度，在面临公共安全事件情况下，严格按照法律法规来开展公共安全应急管理工作，从而有效保障各项工作有序推进;从管理组织来看，各国行政首脑针对跨部门的指挥与决策，均需要通过联席会议或者应急管理委员会来发挥各种咨询和辅助作用[1]。

美国已建立一套由联邦、州、郡、市四级政府以及社区等基层单位组成的应急管理体系，采用五级响应机制，政府部门间密切联系，高效迅速传递危机信息。运用法制规范应急管理，建立联邦法、联邦条例、行政命令、规程和标准等构成的一套比较完备的公共突发事件应急管理法律法规，其中最重要的法律是在1976年美国国会通过的《全国紧急状态法》和1996年美国国会通过的《反恐怖主义法》，组建专业化的应急救援队伍。美国应急管理的特色是应急反应标准化、自动化，应急预案精细化，应急机制效率化，应急参与大众化，应急宣传透明化，应急信息共享化[2]。德国重视突发事件预警预测，具有较强的第一现场處置能力，救援机构配备先进的技术装备，救援人员都配有紧急呼叫装置，随时可进入应急状态。日本公共安全应急管理模式最大的特点是采用全民危机应对模式，从小普及防灾抗灾知识，注重灾害预防工作，成立了防灾抗灾研究机构，在高校开设危机管理专业，为政府培养大量公共危机管理、防灾救灾人才。澳大利亚的应急管理预案体系全面，拥有国家总体预案、地方预案、专项预案以及统一的应急管理平台，建立多部门、多行业、多层次的信息共享机制，重视应急管理宣传和教育，强化公民识别危机和应急的常识和能力[3]。

（二）国内公共安全应急管理发展历程

2003年抗击“非典”疫情暴露出我国应急管理工作存在诸多问题和薄弱环节，比如事前准备不充分，信息渠道不畅通，应急管理体制、机制、法制不健全等。此后，我国应急管理体系不断调整与完善，形成了“一案三制”的核心框架，即应急预案、应急管理体制、应急管理机制、应急管理法制[4]。2006年，国务院发布《国家突发公共事件总体应急预案》。2007年，我国施行《中华人民共和国突发事件应对法》。2008年国务院政府工作报告中指出，全国应急管理体系基本建立。党的十八大、十八届三中全会、十八届四中全会先后提出要推进公共安全体制机制改革，加强公共安全体系建设，健全公共安全体系。2016年，我国施行《中华人民共和国反恐怖主义法》。2018年3月，我国设立应急管理部，标志着我国开始建立由强有力的一个核心部门进行总牵头、各方协调配合的应急管理体制[5]。

三、山区型城市公共安全与应急管理面临的形势和问题

我国自然灾害频发多发，各类事故隐患和安全风险交织叠加，影响公共安全的因素日益增多。从总体上看，山区型城市经济和社会发展基础不如平原或沿海等发达城市，随着城镇化进程的加快，山区型城市公共安全与应急管理面临着更严峻的挑战以及诸多的薄弱环节和不足之处。

（一）公共安全事件形势严峻

山区型城市地质灾害多，防治形势严峻。地质灾害是影响山区型城市公共安全的主要因素之一，极大威胁着山区人民群众的生命财产安全，地质灾害防治工作已成为山区型城市公共安全与应急管理工作的重点和难点。

山区型城市随着城镇化进程的不断加快，人员密集场所、高层建筑、道路逐年增加，建筑施工、特种设备、交通运输等各类生产安全事故增加，煤矿、非煤矿山、化工等高危险性企业多，易燃、易爆等重大危险源增长较快，环境污染、城市公共管线工程等安全问题日益凸显，相关事故的预防与处置难度日益加大。

城市流行性疫情防控难度逐渐加大，城市公共卫生应急管理体系和应对突发重大公共卫生事件能力亟待提升。城市公共卫生治理的公众参与度不高，公共卫生形势严峻。

社会安全形势仍然复杂，因农村征地、城市拆迁、企业改制、村矿纠纷、非法集资、电信诈骗、传销、出租车营运等问题引发的群体性事件多样多发。

（二）城市公共安全基础设施薄弱

山区型城市公共安全基础设施比较薄弱，城市公共设施脆弱性增大，设备老化或标准不高、隐患不断，城市基础设施防灾减灾能力弱，巨灾条件下的电力、通信、交通、地下管网等城市重要基础设施的综合防范能力有待加强，大范围受损后的快速恢复能力不足，缺乏巨灾保险机制，巨灾造成损失的风险分散和恢复能力不足。

（三）应急物资储备和保障能力不足

山区型城市经济相对不发达，能够用于物资储备和保障的资金相对有限，应急物资储备品种不全，数量不足，大型、特种应急救援装备缺乏，应急物资装备信息管理机制尚未形成，难以实现各类应急物资共享和综合动态管理。应急避难场所数量不足，功能不够完备，建设与管理机制尚未建立。

（四）应急管理科技和信息化水平不高

山区型城市公共安全应急管理模式相对传统，科技和信息化水平与发达城市相比存在差距，公共安全与应急管理信息系统分散，信息资源共享程度不高，风险智能研判预警、智能辅助指挥、监管监察现代化能力较弱，应对突发公共安全事件事前预防不到位，应急管理装备技术薄弱，先进适用装备的配备力度不够。

（五）社会力量参与不足

应急社会动员及公众防灾能力有待提升，公众缺乏公共安全意识，社会在公共安全应急管理方面参与不足，社会力量参与环节较为简单、方法单一、规模小，并且基本上属于被动参与状态，主要通过政府号召进行，缺乏主观能动性。

（六）应急管理法治化和规范化不足

有关突发事件应对的地方性法规体系和配套政策还不健全，法治能力有待进一步提高，公共安全管理应急与预防不均衡，轻预防、重应急的现象仍旧存在，预案制定存在滞后性，再加上疏于培训、演练，导致难以发挥预案的作用。

四、山区型城市公共安全与应急管理能力优化路径

山区型城市因地形因素，城市规划建设难度大，很难形成大城市，由于地形气候、山林分布、城市建筑、生產环境、交通运输、经济科技、人力资源等都不同于平原以及沿海城市，影响城市公共安全的因素存在一定的差别，因此山区型城市在国家总体安全策略下，也需因地因势形成特有的公共安全与应急管理体系和建设路径模式。如何推进山区型城市公共安全应急管理体系和能力现代化，可从以下六个方面着手。

（一）重视预防能力建设，转变应急管理理念

要防止公共安全事件发生，尽量避免风险和消除隐患，降低事后无法估计的损失，必须转变传统注重事后应急处置的应急管理观念，应注重控制公共安全事件源头，做好事前预防。从经济效益、社会效益和人本思想的角度综合考量，最有效、最经济、最有利的方式就是加大成本投入到应急管理的事前预防建设中。

政府相关管理机构要进一步加大安全检查和执法力度。加大城市各类公共安全的定期全面检查和不定期抽查，提高安全生产和检测标准，对存在安全隐患的各类城市生产生活环境，管理机构要求责任主体必须限期加以整治。要进一步提高风险动态监测监控水平，大力运用先进的科技手段对城市自然灾害、交通运输、建筑设施、公共卫生、商业风景区等人员密集场所、管道燃气、危险化学品等生产生活环境进行风险动态监测监控，做到风险智能感知，防止发生公共安全突发事件。运用“互联网+”手段开展自然灾害、安全生产、卫生、消防和环境保护等应急知识宣传，向全民普及安全预防教育，增强预防意识。完善各级各类应急预案体系，定期组织开展专业化应急演练，特别是加大对基层社区、乡镇的指导力度，提高在急难险重条件下的工程抢险与应急救援能力。

（二）强化应急管理法治化，推进应急管理规范化

城市在不断发展，公共安全在发生变化，应急法律法规和标准需要不断修订和完善，避免滞后性。一是要深化《中华人民共和国突发事件应对法》贯彻落实，严格制定实施《中华人民共和国突发事件应对法》并符合山区型城市实际的具体办法，结合山区城市市情，适时启动应急管理相关地方性法规和规章的修订工作，健全完善配套制度和措施，推进预防与应急准备、预警与应急响应、处置与应急救援、评估与恢复重建及应急保障等相关环节的地方性法规、规章的制定工作;二是要依法完善制度进一步规范和明确城市中各个主体在应急管理工作中的职责、权利和义务;三是要持续加强应急执法和普法力度，让相关法律法规制度落到实处。

（三）加强科技信息化支撑，推进应急管理能力现代化

新时代公共安全与应急管理工作面临更高的挑战。要实现应急管理能力现代化，必须进一步提高应急管理科技信息化水平。要加强顶层设计，按照国家应急管理科技信息化总体框架要求，制定符合山区型城市特点的应急管理信息化发展规划，统一部署，统一定位，统一标准，分步实施推进应急管理科技信息化工作。

要注重新科技的应用。加强应用云计算、大数据、物联网、人工智能等新一代信息化技术与应急管理的深度融合，实现风险智能监测预警、智能决策和指挥、应急资源智能调度和处置等能力。加强科技装备力量，通过购买或者租赁合作等方式储备救援防护装备、无人机、救援机器人、大型浮吊、特大型起重机等先进的应急管理装备。

（四）完善救援快速通道，共享应急救援资源

救援通道是生命线，必须建立和完善救援快速通道。山区受自然条件的限制，交通道路建设受到诸多因素制约，许多道路依山而建，穿山越岭，多隧道，多桥梁，特别是偏远乡镇，道路狭窄，交通更为不便，并且山区泥石流、滑坡等地质灾害多，容易造成道路严重破坏，阻碍快速救援。山区型城市必须进一步完善交通路网，拓宽道路，科学布局，建立应急通道，同时建立空中救援快速通道，与地面救援快速通道联动，实现自然灾害应急转运、特殊病人紧急救治和偏远地区交通不便或交通拥堵情况下的快速转运。

山区型城市应急救援资源有限，可与周边城市建立应急联动协议，做到应急信息和资源共享、应急救援联合演练和处置。例如可与周边城市共同建立“应急信息共享平台”，对接地质灾害隐患、雨量、气象水库水文、公安天网、危化品运输GPS系统等数据信息，共享灾害前期危机监测预警、现场处置、善后恢复等环节及区域内自然状况特征、风险因素和脆弱性以及应急资源储备状况等信息，及时分析整理所获取的危机信息、数据、资料，实现联动区域、部门同步共享，周边各城市能够共同科学有效快速处置突发事件。建立应急救援资源共享机制，在接到对方应急救援的请求后，需立即安排就近救援队伍、应急装备和物资，力所能及支援对方，支援方到达现场后接受受援方统一指挥和安排。

（五）加强应急基础保障建设，提升应急准备能力

要科学合理储备应急物资。山区型城市受经济、交通地理位置等因素限制，应急物资的储备、调拨和紧急配送能力有限。因此应根据当地实际科学统筹全市应急物资储备和综合管理。要合理利用市场资源，创新储备方式，实现政府储备、社会储备和家庭储备的有机结合，建立政府投入、单位自筹、社会捐赠相结合的保障机制，推进各类各级应急物资储备库建设，合理安排救灾物资、生活必需品、药品、防汛和能源类等物资保障，同时要建立应急物资综合管理平台，严格把控应急物资的来源和去向。

要进一步加强应急避难场所的建设管理，要将应急避难场所纳入城市建设规划中，完善应急避难场所的建设规范、认定标准、日常管理、监督检查和运行保障工作机制，健全相关管理制度，进一步拓展城市广场、绿地、公园、体育场馆、人防工程、宾馆、学校等公共场所的应急避难功能。

（六）动员社会力量参与，加强應急救援队伍力量

公共安全与应急管理工作事关广大人民群众切身利益，关系到群众的健康和生命财产安全，维护公共安全和做好应急管理工作需要动员全社会力量来共同参与。

要发动群众建言献策和报告应急信息。除了采用电话、信件、座谈会、咨询会等传统征求意见的方式，新时代更多地要采用网站、电子邮箱、微博、微信等新媒体方式来收集群众意见建议，借助大数据分析手段挖掘吸收群众的好建议、好意见和好经验。群众是识别社会风险的主体，居于一线，政府要运用新一代信息技术手段建立相应的风险识别和报告平台，方便群众准确识别风险和及时报告隐患信息。

制定政策，鼓励大学、企业、科研机构等社会组织积极参与应急管理工作，加强公共安全与应急管理理论研究和产品研发，创新应急技术，培养应急管理人才，科学合理生产储备应急物资，充分利用社会资源提升应急力量。

借助网站、微博、微信等新媒体向全社会广泛宣传普及防灾抗灾知识，提高全民公共安全和风险防范意识，提高群众自防、自救和互救能力。

五、结语

城市公共安全是总体国家安全的重要组成部分，是城市经济发展与社会进步的基础条件，应急管理承担防范化解城市重大安全风险、及时应对处置各类灾害事故的重要职责，担负保护人民群众生命财产安全和维护社会稳定的重要使命。山区型城市在新时代高度复杂、高度不确定的社会背景下，面对诸多挑战，需要以“一案三制”为核心框架的中国特色应急管理体系为指导，理论结合实际，根据山区型城市经济社会发展的特点，选取科学合理的优化路径，重视突发事件事前预防，完备应急预案的种类，健全应急管理体制机制，加强法制建设，推进山区型城市公共安全应急管理体系和能力现代化。

参考文献：

[1] 李鹏程.我国公共安全管理存在的问题及对策——基于国外公共安全管理的经验启示[J].中国公共安全（学术版），2019（3）

[2] 单松.国外公共突发事件应急管理分析及启示[J].中共太原市委党校学报，2018（4）

[3] 郑豫家.我国城市突发事件应急管理的体系研究[D].西安：西北大学，2018

[4] 高小平.“一案三制”：我国应急管理体系建设的核心框架[A].中国突发事件防范与快速处置优秀成果选编[C].2009

[5] 钟开斌.组建应急管理部的现实意义[J].紫光阁，2018（4）

（作者单位：中共三明市委党校 福建三明 365000）

[作者简介：林维勇，硕士，讲师，主要从事信息化管理研究。]

（责编：贾伟）