基于协同理论的市域社会治理协作模型

郭 烁，张 光

（中国人民公安大学 研究生院，北京 100032）

一、问题提出

市域社会治理的现代化是国家治理体系和治理能力现代化的应有之义和重要内容，对有效落实总体国家安全观，切实提升人民群众的获得感、幸福感、安全感具有重大现实意义。面对新时代我国社会主要矛盾的新变化，习近平总书记先后提出了社会治理战略布局论、社会治理性质论、社会治理主体论、社会治理动力论等一系列重要论述，为我国推进市域社会治理现代化提供了内在的精神动力和理论遵循[1]。党的十九届四中全会明确了市域社会治理的总体目标和发展方向，即“加快推进市域社会治理现代化”，在中国特色社会主义进入新时代的大背景下，对进一步深化社会治理作出再次部署，具有重要的战略意义。作为在市域层面具体实施的治理层级，市域社会治理在整个国家治理体系中上承省域治理，下接县域治理，具有承上启下的重要作用。应该说，市域社会治理是将风险隐患化解在萌芽状态的最直接治理层级，也是将矛盾纠纷解决在基层的最有效治理层级，更是推进基层治理现代化的前线指挥部[2]。

在社会治理的实践领域，“加快推进市域社会治理现代化”也是形势所迫、发展所需。近十年来，我国的城镇化进程不断加快，截至2019年末，我国的城镇化率已达到60.6%[3]。这表明我国的社会形态已由过去的乡村主导型转变为城市主导型，要求国家治理的重点也随之转变，注重化解城市发展过程中的一系列社会问题。但是，我国当前的基层社会治理面临着“低组织化”“碎片化”“悬浮化”“内卷化”等内生困境，限制了基层社会治理体系的功能发挥，导致基层政府难以有效解决各种基层社会矛盾和纠纷[4]。这就要求着眼于市域层面，寻找重塑基层治理内在结构的新的支撑点。因此，加强社会市域治理协同研究，构建一个具有普适意义的市域社会治理协作模型，具有重要的现实意义。一是有助于构建协同高效的市域社会治理体系，形成“人人有责”的市域社会治理合力。党的十八届三中全会首次将“社会管理”调整为了“社会治理”，标志着我国的社会治理模式便开始由过去的“政府包办”“一个中心”“一元结构”走向“多元治理，人人有责”[5]。这不仅要求政府两个或两个以上的部门参与市域社会治理，更多地表现为自然人、法人、各类社会组织广泛参与到市域社会治理中，与政府部门共同开展市域社会治理实践，释放更高的行政效率。二是有助于构建开放包容的市域社会治理体系，形成“人人尽责”的市域社会治理格局。在人口、资源、技术等要素频繁流动的今天，多元性、开放性、包容性成为市域社会治理的本质属性之一。而协同就是要鼓励社会多方参与市域社会治理，畅通市场主体、新社会阶层、社会工作者和志愿者等参与途径，以开放性架构吸纳城乡群众、企事业单位和社会组织等多元主体参与到市域社会治理中，充分调动社会各方自主自治的积极性，实现民事民议、民事民办、民事民管[6]，进而在“人人有责”的基础上，形成“人人尽责”的治理合力。三是有助于构建公平公正的市域社会治理体系，形成“人人享有”的市域社会治理动力。公平正义是解决社会主要矛盾的题中之义，是社会主义本质的鲜明特征[7]，也是共建共治共享社会的基本要求。自我国实施改革开放的基本国策以来，经济社会建设发展迅猛、成就瞩目，但也产生了多元主体利益分化所导致的贫富差距拉大现象，导致了在市域层面城乡之间的不和谐因素增多，影响了人民群众的幸福感、获得感、安全感[8]。当前，我国社会的主要矛盾发生重大转化，公平正义比任何时候都更重要。而市域社会治理协同通过理念协同、目标协同、治理主体协同等促使各方利益主体达成一致，在实现共同利益的基础上维护自身利益最大化，从而使每个参与主体都能共享发展成果，形成“人人享有”的市域社会治理动力。

在社会治理的理论研究领域，近年来，协同理论在治理领域的研究成了国内学者们高度关注的研究热点，他们从宏观和微观的视角，针对治理不同层次的问题，形成了大量的研究成果，既极大地丰富了我国社会治理理论体系，又有效促进了社会治理的实践发展[9]。但对于社会治理协同的内在规律和内生机制的研究仍存在深入程度不够、理论阐释不足等问题，也尚未形成普遍的、统一的、权威的认识和解读，也缺乏对具有一般指导意义的协同模型的理论建构。因此，本文从协同理论的本源出发，在对协同理论与市域社会治理进行契合性分析的基础上，探求市域社会治理协同的运作机理，以期运用协同理论的基本思想和方法构建一个市域社会治理协作模型，力图突破现有理论研究的局限与不足，为社会治理理论发展注入新的动力，对市域社会治理的深入有序推进提供有益理论参考。

二、协同：市域社会治理的新视角

（一）协同理论的内涵

二十世纪七十年代，哈肯（H.Haken）创立了协同理论，其是解释与外界保持着物质或能量交换、远离平衡态的开放性系统，如何通过内部各要素或子系统的协同，自发形成在时空和功能上的有序结构的理论[10]。作为协同理论的创立者，哈肯对协同理论赋予了科学的定义，他认为“协同理论是一门在普遍规律支配下的有序自组织集体行为的科学”。同时认为，虽然人类社会和自然界存在时间及空间不同跨度的各式系统，其结构千差万别，本质属性、内在属性也有所不同，但整个系统内部、各子系统及各要素之间均存在相互影响、相互联系的作用，也存在着相互竞争、相互合作关系，同时，系统内部还存在着一系列从稳定到不稳定或从不稳定到稳定的相互转换。当系统的发展逐渐从量变到质变的临界点或者突然受到外力作用直接达到质变的临界点时，由于系统内各要素/各子系统相互之间的联系和作用，促使系统实现从不稳定到稳定，从无序走向有序，从弱小走向强大，进而实现系统非线性式上升发展，达到1＋1＞2的效果。各要素/子系统在该过程中发生的相互作用就是协同作用。在系统从混沌中产生某种稳定的结构的整个过程中，哈肯用序参量、涨落、役使三个原理来刻画系统协同效应的形成过程，即：涨落在系统新旧结构转换的过程中起着重要媒介作用，涨落产生序参量，序参量又导致役使和伺服。按照协同理论，协同主要包含两层含义：第一，系统内部的诸多要素相互影响、相互配合、相互作用；第二，系统从一种状态发展为另一种状态的过程中，各子系统以及系统内部诸多要素之间的通过相互作用，从而使系统从无序运动变为有序运动，进而产生新的质变过程。

（二）协同理论与市域社会治理的契合性分析

1.协同理论的普适性可以应用于市域社会治理

一方面，协同理论在无生命界和生命界之间架起一道桥梁，其认为处在生命世界中的系统都是开放性系统；对系统演化而言，各个集体运动形式的增长率决定了某种结构的最终实现。因此，协同理论所揭示的是关于系统结构形成的一般性、普遍性的原理和规律，在关于复杂事物和复杂系统发展演化规律的研究上，为我们提供了新的视角和新的范式。另一方面，从协同理论的应用范围来看，作为系统论中用于研究不同学科中共同存在的本质特征的一个分支理论，它已被广泛地应用到了众多领域中，从物理学、化学，到医学、经济学，再到脑功能、计算机科学、社会学等，几十年的时间里，协同理论已被不同领域众多学者认可并得到了广泛发展。因此，考虑到协同理论的这种普适性，在市域社会治理研究中引入协同理论，能够对市域社会治理的研究发展起到推动作用，对解决当前我国社会治理领域中存在的问题提供新的思维模式和理论视角。

2.市域社会治理的特性可以应用协同理论范式进行分析

协同理论认为：协同现象普遍存在于各类系统当中，这些系统由完全不同性质的大量子系统所构成，即系统具有复杂性；与外界进行着持续不断的能量或者物质的交换，即系统具有开放性；处于一种非平衡状态，在环境的作用下进行演化发展，即系统具有涨落特征；系统的协同效应来源于内部要素之间的非线性关系。通过对市域社会治理的具体分析，其与协同理论的契合性主要源于其自身特征与协同理论研究范式的匹配性。

首先，市域社会治理是一项系统工程，既有宏观层面，又有微观层面，涉及政治、经济、社会等方方面面[11]，是高度复杂的系统。其复杂性主要体现在以下几个方面：第一，市域社会治理体系是由具有一定思维能力的人参与其中的，而人个体条件的多样性、个性人格的差异性、人际关系的复杂性、人文背景的广阔性决定了其介入的系统具有复杂性。第二，市域社会治理体系具有多层次结构，每个层次所代表的利益有所差别，其价值、目标、理念并不完全一致。第三，市域社会治理体系中的个体要素，包括人、组织、机构，具有随机性、不确定性和非线性。第四，市域社会治理体系中的各要素相互联系、相互影响、相互作用。第五，市域社会治理体系在自身组成要素和环境的动态相互作用下，具有不断地适应和完善能力，即具有自组织性、自适应性和动态性[12]。

其次，市域社会治理体系是一个开放性系统。任何系统如果本身处于孤立或封闭状态，无论其初始状态如何，最终系统内任何有序结构都将被破坏。一个系统只有与外界联系，通过不断的物质、信息、能量交换，才能展现冉冉生机，不断使系统朝有序的方向发展。[13]市域社会治理体系的开放性主要体现在它需要不断地同外界进行沟通交流，既有有形物质，也有无形物质。同时，它需要将得到的各种各样的信息，进行加工处理，从而将市域社会治理对象所需的信息输出。例如，在市域系统中，城镇与农村形成相互沟通、开放的网络，一方面农村不断地向城镇输入原材料、农副产品等，另一方面城镇向农村输入工业产品、文化等。市域社会治理体系的完善和发展是在不断地接收信息和输出信息的过程中向有序化进行的，没有这种信息的接收和输出，就没有市域社会治理体系的发展。

再次，社会系统除了复杂性、开放性外，另一个重要特征是系统内部各子系统之间不是简单的线性关系，而是相互影响、相互制约的非线性关系。而且，既有研究表明，人类社会及其组织之间的非线性作用，也就是子系统之间的关联和合作要比自然系统强烈的多[14]。我国市域社会治理体系涉及政治、经济、文化等各个方面的子系统，其内部更有着数不胜数的要素。这些子系统和各要素之间的相互联系和作用是非常复杂的，它们之间的联系机制并不是简单的因果规定，而是表现出非常丰富的层次性和交叉的因果性。例如，政治系统与经济系统之间的相互联系和作用，组织系统内部政府工作人员、社会组织人员、各领导机构之间的多维联系和作用等，都体现了这种层次性、多维性和互为因果性。同时，在市域社会治理体系内部，各个子系统之间以及各要素之间的不平衡和不对称，任一要素的变化都将引起其他要素的变化，且这种变化最终影响到系统的稳定和涨落，使市域社会治理体系经常处于不平衡的状态。

最后，市域社会治理还具有随机涨落的特征。协同理论认为，涨落是系统演化和发展的一个基本条件，没有涨落就不可能发生演化。系统通过涨落，在系统本身以及各要素之间形成对立统一的关系，经过竞争、合作、调节等，从而形成协同发展的动力[15]。在市域社会治理体系中，例如政治子系统、经济子系统、文化子系统、城镇子系统、乡村子系统等的各子系统，以及资源、技术、组织等要素相互影响、相互作用，使得整个市域社会治理体系处于一种不平衡和波动起伏的状态，而这种非稳定状态是由现阶段我国社会的主要矛盾所决定的。在新时代，我国尚存在的贫富差距、区域经济发展不平衡、人民群众诉求多元化等一系列问题，已不是过去基层社会治理模式所能够有效解决的，必须通过优化机制、改造结构实现系统“升级”，才能更加有效应对显现的和潜在的危机，在新的有序结构下形成新的远离平衡定态。同时，应当注意到，当下我国正处于世界百年未有之大变局的环境中，国内的政策调整、城镇建设、体制创新等，国际上外交斗争、贸易往来、人员交流等，在未来很长一段时间内，我国的市域社会治理体系仍将处于涨落过程之中。

三、市域社会治理协作模型的构建

（一）构建思路

首先是解决“为什么”的问题。即：市域社会治理协同目标的确立、市域社会治理体系运行现状以及二者之间差距的评估。市域社会治理协作模型的基础和关键是要明确协同目标即系统理想发展目标。只有目标明晰后，才能以目标为依据进行设计、寻求实现方法。而市域社会治理体系的运行现状体现的是对政治、经济、文化、人口、环境等各子系统或者要素组成的市域社会治理体系现实发展水平的审视，即系统是否达到了1＋1＞2的效果，各组成要素的功能是否得到了充分发挥。在通过对二者进行定性或者定量评估后，如果理想水平和现实水平相差甚微，则说明市域社会治理体系本身已达到良好协同状态；反之，则说明还需要通过市域社会治理协同，以实现市域社会治理体系功能的倍增效果。

其次是“怎样实现”的问题。一般来说，在实施协同之前，我们应当识别市域社会治理体系中哪些要素可以协同，甚至可以交叉协同，例如系统中的经济和文化，经济和生态，生态和文化等。同时，应当判别这些要素协同度，即对市域社会治理体系实现协同效应的贡献是多少，是否值得协同。在实施上述步骤后，便可进行宣传动员，对协同要素进行整合配置形成涨落，使市域社会治理体系处于不稳定的状态，进而产生序参量。由协同理论的序参量原理和役使原理可知：第一，序参量对系统从无序走向有序具有主导作用；第二，涨落产生的序参量可能是多个的，但只有少数几个序参量对系统形成协同效应起到支配作用。因此，通过对序参量进行管理，找出对市域社会治理体系产生自组织功能而顺畅运行的序参量，便可控制系统的发展方向。当然，在系统产生整体功能倍增时，还需要同市域社会治理体系的目标进行比照，若其结果与市域社会治理协同目标一致，说明实现了市域社会治理协同效应。反之则没有实现，需返回到市域社会治理协同实现机制的开端。

最后是“约束或控制”问题。无规矩不成方圆，约束和控制是保证社会治理协同顺利实施的重要方面，是市域社会治理协同过程中不可分割的部分。如果市域社会治理协作模型没有约束或者控制，就如脱缰的野马，导致市域社会治理朝向无法控制，或者更加无序的方向发展。因此，约束或者控制应当始终贯穿于市域社会治理协作模型的全过程中，确保市域社会治理协同的顺利实施以及市域社会治理协同效应的最终实现。

（二）市域社会治理协作模型框架

根据前文论述的模型构建思路，本文提出了如图1所示的市域社会治理协作模型的理论框架。即将市域社会治理协作模型分为三大机制，市域社会治理协同形成机制、市域社会治理协同实现机制以及市域社会治理协同约束机制。这三个机制相互联系、相互影响、相互作用，各自发挥功能模块作用，共同推动市域社会治理体系朝着有序、稳定的上升方向发展，进而形成协同效应，实现1＋1＞2的效果。其中，市域社会治理协同形成的机制问题实际上解决的是观念上的协同，但它是整个协作模型的起点和基础，是市域社会治理协同实现机制的前提条件。市域社会治理实现机制实际上解决的是序参量的产生、选择和管理。当市域社会治理体系施加一定的外在压力进行要素整合配置时，系统各要素之间的联系和作用发生变化，系统进入了一个有序—无序、稳定—不稳定、平衡—不平衡的状态，此时利用序参量原理主导系统的发展，最终达到协同效应。市域社会治理协同约束机制实际上分为两部分，一是市域社会治理协同在形成过程中的约束，二是市域社会治理协同在实现过程中的约束。它始终贯穿于市域社会治理协同的整个过程中，保障协作模型的有效运行。

图1 市域社会治理协作模型框架

四、支撑与保障

在构建了市域社会治理协作模型的基础上，为更好地运用市域社会治理协作模型指导市域社会治理实践，还应当在实际运行中把握好市域社会治理的协同原则、维度和方法。

（一）把握市域社会治理的协同原则

第一，坚持目标统领。目标昭示前进方向，反映的是国家和人民的价值愿景和理想追求。2019年召开的全国市域社会治理现代化工作会明确了市域社会治理现代化的总目标，即坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化[16]。因此，创新和加强市域社会治理能力，必须紧紧围绕市域社会治理的总目标，科学设定协同任务，谋划协同治理思路，提升市域社会治理效能。第二，坚持问题导向。问题是时代的声音，也是创新的起点。要一切从实际出发，直面市域社会发展进程中的一系列突出矛盾和问题，砥砺奋进、攻坚克难，运用新理念新思想新战略解决最突出的矛盾和问题。第三，坚持以人民为中心。这是市域社会治理的根本立场和价值目标。要坚持一切为了群众，从人民群众“最恨”治理难点上下大功夫，在“最急”治理热点上下苦功夫，在“最怨”治理薄弱点上下真功夫，在“最烦”治理重点上下硬功夫，在“最盼”治理事务上下巧功夫[17]，着力解决人民群众最关切的问题，增强人民群众的安全感、幸福感、获得感[18]。

（二）把握市域社会治理的协同维度

第一，主体协同。主体协同主要包括主体理念协同、目标协同以及利益协同。党的十九届四中全会提出要打造“人人有责、人人尽责、人人享有”的社会治理共同体。因此，要引导市域社会治理的各个主体坚持以新发展理念为指导，牢固树立大局观、系统观、统筹观、协同观，在市域社会治理中把握主体协同发展，实现共建共治共享，彰显社会主义制度优越性。第二，领域协同。我国市域社会治理的总目标已经确立，但其提供的是战略性目标。在市域社会治理现代化的实际推动过程中，各个领域还必须围绕总目标因地制宜地形成相应的目标任务体系，用好负面清单，拉好工作账单，找准本领域的目标和问题，推动本领域协同发展，进而实现总目标。第三，区域协同。区域协同不单单指城市传统行政区划县区之间或者城市功能区之间的协同，而是要在传统行政区划的基础上，优化城市功能布局和产业布局，促进人口经济布局更加合理，促进要素空间集聚效率的提升，促进空间功能分工的改善，在传统行政区划之间形成互补，让城市结构升级，精神焕发，进入新的发展阶段。

（三）把握市域社会治理协同方法

第一，完善市域社会治理的组织架构。市域社会治理组织架构的完善包括两个部分：一是纵向上市域社会治理组织架构的优化。要发挥秩序整合作用，既要构建起高效联动、上下贯通的指挥体系，也要完善逐级对应的反馈执行体系，推动职能职责体系向有机整体性方向发展；二是横向上市域社会治理业务架构的完善。要发挥部门协作作用，对公共部门的功能和服务领域进行横向整合，以协同解决以往跨界治理不力的问题[19]。第二，加强法律法规规章保障。完善市域法律规范和公正权威的市域法律实施体系，规范严密的市域法治监督体系，运用法治思维和法治方式解决市域治理顽疾，整体提升市域社会治理能力。第三，完善社会参与机制。要充分发扬民主，畅通群众知情权、参与权、表达权、监督权，激发民力，广聚民智，最大限度地调动群众参与市域社会治理的能动性和创造性，以实现政府治理与群众自治良性互动。第四，完善市域社会治理绩效考评机制。市域社会治理要明确相关责任主体，对其推动目标任务的进度、效果采取多种方式进行严格考评，以考评促发展，以考评促提升，不断推动市域社会治理效果朝向有序、稳定的目标发展。第五，提升市域社会治理现代化能力。要提高群众工作能力、矛盾化解能力、风险防控能力，坚持和发展新时代“枫桥经验”，切实把各类矛盾纠纷解决在基层、解决在当地、解决在萌芽状态和初始阶段[20]。同时，提高预测预警预防各类风险能力，实现市域社会治理风险防控“由被动到主动、由应对到驾驭”的转变[21]。第六，加强大数据、云计算、物联网等智能化技术支撑。要紧密结合“智慧社会”“智慧城市”以及“智慧社区”建设，通过搭建市域社会治理现代化云平台，构建大数据辅助决策系统和智慧防控体系等，把握城市发展的难点、痛点和增长点，不断创新市域社会治理运行机制。