全域土地综合整治助力乡村振兴的路径选择

薛金礼　张训赦　陈盟

摘要：全域土地综合整治是推进乡村振兴战略的有效抓手。文章在分析全域土地综合整治对实施乡村振兴战略意义的基础上，分析了全域土地综合整治面临的问题，从加大全域土地综合整治项目监管力度、坚持农民主体地位和以乡村振兴为导向三个方面，提出了全域土地综合整治助力乡村振兴的路径选择。

关键词：全域土地综合整治;乡村振兴;路径选择

2020年中央一号文件明确提出“破解乡村发展用地难题，开展乡村全域土地综合整治试点”。土地是乡村振兴的关键要素，实施乡村振兴战略要充分发挥土地要素的保障作用。全域土地综合整治与以往土地整治相比，整治目标从改善用地条件转变为追求社会效益、经济效益和生态效益，是山水湖林田草的综合整治。从土地整治的已有文献看，已有研究主要包括土地整治的减贫效应、典型模式、实践困境、互馈机理、绩效评价等。2019年12月自然资源部发布通知在全国开展全域土地综合整治试点，正处于试点阶段的全域土地综合整治区别于以往的土地整治，全域土地综合整治如何推进乡村振兴有待进一步研究。

一、全域土地综合整治是实施乡村振兴战略的必需

实施乡村振兴战略，要统筹山水林田湖草系统治理，加强农村人居环境整治，构建人与自然和谐共生的乡村发展新格局。全域土地综合整治对农村生态、农业建设空间进行全域优化布局，为实施乡村振兴战略创造有利条件。

（一）全域土地综合整治有利于乡村产业振兴

产业振兴是乡村振兴的关键一环。当前农村产业发展面临农业种植效益低、土地碎片化、农村产业发展用地紧张等困难，由于农田水利等基础设施等导致靠天吃饭现象，三产融合是推动乡村发展进而助力乡村振兴的重要内容，要延长农业产业链和价值链，面临产业发展用地紧张的制约;农村宅基地存在超标准建设、一户多宅、废弃地等现象，这不符合土地集约原则。通过实施全域土地综合整治，优化农田耕种条件，推动农田平整和权属整合，形成农业适度规模经营和三产融合发展格局。全域土地综合整治通过调整土地利用结构，将农用地整理与农村建设用地整治相结合，开展多要素、多目标、多模式综合整治，解决耕地分割细碎、农业配套基础设施缺少、产业用地分散等问题，使农田连片、产业集聚，实现产业融合发展用地集约精准配置，引领产业转型升级。

（二）全域土地综合整治有助于乡村文化的传承与发展

乡风文明是乡村振兴战略的重要内容。乡村振兴不仅是物质层面的乡村振兴，也是精神文化层面的乡村振兴。随着城镇化的加速，乡村人才流出农村，不少地方的农村成为空心村，优秀传统文化的继承和发展面临困难，与社会主义先进文化不符的现象在农村滋生，乡风文明建设面临挑战。全域土地综合整治注重乡村的差异性、多样性，注重传统文化和建筑的保护，在乡村文化建设中注重维护农民的主体地位，既重视物质层面的乡村文化建设，也注重软件方面的乡村文化建设。全域土地综合整治注重全方位发掘乡村的个性和特点，尽可能地保留传统农耕文明和民风民俗中的积极元素，挖掘乡村的生态价值和经济价值，打造农事体验、全域旅游、民宿经济等推动城乡融合发展，在原有村庄形态上改善居民生活条件，保持建筑、村落以及周边环境的整体空间形态和内在关系，推动现代工业文明和传统乡风文明相融合，丰富传统的文化形态。

（三）全域土地综合整治有助于优化乡村治理体系

乡村振兴以乡村治理体系健全和治理能力提升为前提，这对新时代创新和完善乡村治理机制提出了迫切需求。全域土地综合整治鼓励农民和自治组织全程参与，创新项目实施方式，按照“乡镇主导—村级实施—农民主体—部门指导”模式推进，助力村级党组织积极探索村民自治形式。乡村基层治理体系现代化是以人民为中心的现代化，是注重发挥农民主体作用的现代化，全域土地综合整治通过系统推动土地综合整治，注重农民在全域土地综合整治中的利益共享，吸纳农民参与土地整治各项环节，从而有助于优化乡村治理体系。

二、全域土地综合整治面临的问题

基于全域土地综合整治在乡村振兴中的重要作用，国家层面把全域土地综合整治放在乡村振兴大战略中，各地积极开展全域土地综合整治试点。但从实践看，全域土地综合整治具体工作中还存在不足，梳理全域土地综合整治面临的问题与困境，对于推动乡村可持续发展具有重要意义。

（一）项目监管不健全

农村土地整治涉及不同的利益群体，利益驱使下不可避免存在利益冲突。国土部门尽管发布规范性文件强化土地整治监测监管，但土地整治项目质量和资金安全问题并未得到彻底解决，在投资准入、宅基地复垦、规划审核、新建设施质量等方面监管有待健全。当前土地整治项目多采用地方政府主导、公司企业执行的项目模式，以市场化企业导向推进全域土地综合整治工作，尽管可在一定程度上助力乡村振兴，但市场化和企业主导的全域土地综合整治是一把双刃剑，在土地综合整治的利益分配、土地综合整治项目实际效果与农民满意度等方面存在不足。

（二）农民主体地位有待提高

农民是全域土地综合整治和乡村振兴战略的最终受益者，全域土地综合整治要保障农民的主体地位。从一些地方的实践看，在全域土地综合整治的实施过程中，政府和企业往往拥有项目运作的主导权，自上而下的项目制推进方式虽能保障运作效率，却忽略了农民的主体作用，未充分尊重和吸纳民众的意见。作为分散个体，农民參与往往是个体行为，再加之农民群体素质不高，没有足够的知识参与和权利行使意识参与全域土地综合整治，导致农民参与的先天不足和意愿不强，难以在决策过程中发挥作用，更多情况下流于形式，对政府决策和项目实施的影响很小。

（三）全域土地综合整治的城市导向

在城乡建设用地增减挂钩政策和城市建设用地指标普遍紧缺的背景下，全域土地综合整治呈现一定程度的城市导向，用经营城市的理念从事全域土地综合整治项目建设，按城市建设理念推进全域土地综合整治，按城市理念修建中看不中用的各类设施等。在城市导向下，尽可能获取新增土地指标成为全域土地综合整治的重要目标，在此导向下，不少地方实施大规模拆村运动，农民集中安置后就业和收入仍以农业为主，项目实施后给农村预留的建设用地指标少从而不利于乡村长远发展等。