卡特政府前期对华政策制定中的内部竞争因素

摘要：在卡特政府前期的对华政策制定过程中，存在着国家安全事务助理布热津斯基和国务卿万斯竞争着向总统施加影响力，进而使对华政策偏向自己立场的内部竞争状态。这种内部竞争多次出现，涉及多个方面，对这一时期的对华政策制定产生了极大的影响。由于这一时期卡特在对外事务中受万斯的影响较多，对华政策处于“一方面谋求中美关系正常化，另一方面又使其服从于美苏关系，还应不对中国台湾的和平及利益造成负面影响”的摇摆状态中，对中美关系正常化进程产生了负面影响。在万斯的对华政策碰壁之后，卡特政府采纳布热津斯基的主张，积极推动中美关系正常化，这说明内部竞争因素在美国政府政策制定过程中有着重要的作用。

关键词：卡特政府;中美关系正常化;对华政策;内部竞争

中图分类号：K77文献标识码：A文章编号：2095-6916（2021）15-0039-03

美国前总统卡特执政前期，美国面临的国内外形势出现了极为深刻和复杂的变化，一方面出现了对中美关系正常化较为有利的情况，美国前总统尼克松、福特时期打破了中美关系的僵局，为卡特政府与中国政府的进一步交流、合作提供了良好的基础。另一方面美国也面临着一些不利的国内外因素：二十世纪七十年代的国际局势对美不利，美国在对苏军备竞赛中落后，在对第三世界的争夺中也落于下风，美国不得不更加重视美苏关系。此外，还存在SALT-II（即第二阶段限制战略武器条约）、中东形势、非洲事态、巴拿马运河等其他问题分散了卡特政府的注意力。这一时期卡特政府的外交事务受国务卿万斯的影响较大，因此卡特在此时并未将中美关系正常化置于首位[1]29-3。

一、卡特政府对华政策的起源与基础

在1976年11月布热津斯基向当选总统卡特递交的备忘录中已经提出试探中国的意向，将不武装统一的保证作为关系正常化的前提，不减少对台湾的安全承诺，并与中国进行会谈[2]1。1977年1月国务卿基辛格、候任国务卿万斯在与黄镇大使的会谈中就双方根本观点进行了交换：美方强调苏联问题，对中美关系正常化只是提及;中方强调美国在正常化过程中的关键作用，表明中国已做好准备实现中美关系正常化;高层互访的核心障碍在于中国台湾仍有驻美的官方机构。候任国务卿万斯在会谈中表示：“同意上海联合公报是中美关系的基础，完全接受一个中国原则，目标是实现两国关系的正常化。”这为卡特政府提出具体的对华政策提供了基础，也体现出了中美在关系正常化问题方面存在分歧[2]2-14。1977年1月中国问题专家奥克森伯格向布热津斯基递交的备忘录是卡特执政时期第一份对华政策文件，提出旨在与北京建立外交关系的长期战略;立即向北京释放总统优先考虑关系正常化的信号，提出了具体的长、短期行动措施。这份文件的内容大多被布热津斯基赞同，是具有起源性质的参考文件[2]15-16。在这几份文件的基础上，卡特政府开始制定新时期的对华政策。

二、卡特政府内部竞争过程中形成的对华政策

卡特政府初期，未积极推进中美关系正常化的主要原因是国务卿万斯在外交事务方面起主导作用，他重视对苏关系，而中美关系的发展会让苏联的态度強硬起来，在美苏关系中引起严重反应，因此将中美关系正常化置于美苏缓和之下[3]。这符合卡特本人在这一时期重视美苏缓和的想法[4]。国家安全事务助理布热津斯基主张对苏强硬，通过在对苏军控谈判中掌握“全面”和“对等”的原则和实现对华关系正常化，使苏联面临两线作战的困局[5]。双方的分歧和卡特执行的多方辩护式的集体竞争决策体制，导致这一时期美国的对华政策是在以万斯为首的国务院和以布热津斯基为首的国家安全事务委员会的竞争与博弈中出台的，双方都想削弱对方在外交事务中的影响力[6]，因此竞争就难以避免了。

这种竞争和博弈首先体现在关于尼克松承诺的斗争。美国国家安全事务委员会中国问题专家奥克森伯格在上任之初整理了关于尼克松、基辛格和福特关于实现中美关系正常化的五点承诺的备忘录，布热津斯基修改之后呈递总统，卡特圈了同意，但在国务院遭遇万斯的激烈反对，最终备忘录被撤销，所有文本均被销毁[1]32-33。1977年3月8日，布热津斯基在向卡特递交的备忘录中，对尼克松、基辛格和毛泽东、周恩来的谈话记录进行了评估和分析，认为尼克松在多个场合重复的五点构成了“秘密承诺”，其对台湾问题的灵活性促成了当时美国对中国的开放的成功[2]49-50。1977年3月18日，布热津斯基在向卡特递交的备忘录中指出应该将尼克松和基辛格的观点视作一种“正常的承诺”而非“秘密承诺”[2]55-56，表现出了对五点承诺的赞同。1977年5月24日，布热津斯基在向卡特递交的备忘录中，根据尼克松/基辛格—毛泽东/周恩来的谈话备忘录展示了1972年发展起来的双边理解——正是在五点承诺的基础上达成的，同时指出当前的中美关系处于停滞状态[2]85-86。

1977年4月15日，国务卿万斯在向卡特递交的备忘录中指出：过于迫切地建立与北京的外交关系会损害台湾人民的利益和安全，因此不应设置一个人为的最后期限;美国需要与苏联达成一些协议以抵消和北京关系进步的影响;他更重视美苏、美中关系的平衡[2]77-82。由于这一时期万斯在外交事务方面起主导作用，以及缓和政策被卡特总统重视，美国没有提出像五点承诺中“寻求正常化并尽力实现”的对华政策，其对华政策仍处于摇摆之中，这是万斯访华未达到外交目的的重要原因。

竞争和博弈的第二个方面是对中国态度的理解。万斯的立场是中国还未准备好实现中美关系正常化——这一立场显然是错误的。1977年4月15日，在向卡特递交的备忘录中，万斯认为美国应在中美关系正常化问题上谨慎推进，原因是中国提出的条件是美国不能接受的，中国不愿放松要求美国执行三原则的立场，也不愿做出和平解决台湾问题的承诺，很可能会拒绝美国在关系正常化问题上的最低要求，中美可能面临无限期推迟外交关系。万斯提出，在他8月的访华旅程中，重视世界问题而将正常化问题限制于广泛的讨论以及多听中方发言中[2]77-82。这预示万斯访华之行难以达成实质性进展的前景。布热津斯基在1977年6月6日向卡特递交的备忘录中指出中国人并不是一成不变的，“明显的不灵活性是中国人讨价还价的策略，也是他们风格的一部分。”“灵活性是需要学习和变化的能力，中国人通过了考验。”他指出中国已经开始接受国外贷款和进口外国技术，在满足安全和发展需要的方面表现出了灵活性，这为推进中美关系正常化提供了良好的环境[2]91-92。

竞争和博弈的第三个方面是与中国的合作问题。布热津斯基强调与中国建立多方面的合作关系，1977年6月14日，他向卡特指出美国应从外交、战略、商业、科技和文化五方面推进对华关系——这五个方面将起到互相促进的作用，并就顺序问题提出了详细的建议。卡特极为重视这一建议并表示赞成[2]93-99，这一建议与之前其他内阁官员的观点相符合：国防部长布朗在1977年2月9日向卡特递交的备忘录中指出：“我们从与北京的新联系中获取了非常重要的安全利益。”“本届政府必须促进与北京的关系，这使我们的国家安全位置处于一个更好的全球平衡中。”[2]34-361977年3月11日，商务部长克雷普斯在向布热津斯基递交的备忘录中表示：当前影响美国向中国出口能力的原因是缺乏与中国的正常的外交和贸易关系，推进正常化有利于消除中美贸易的不平衡，“可以肯定会引起中国对美国技术和设备的购买增加。”[2]51-52克雷普斯和布朗与布热津斯基的观点具有一致性。由于可能成效甚微而且可能损害美苏关系，万斯不支持在没有实现关系正常化之前与中国尽快发展其他方面的联系。1977年4月15日，国务卿万斯在向卡特递交的备忘录中认为：中国已经明确表示，如果没有外交关系，就大多数问题达成正式协议是不可能的。以其他形式推进与中国在高科技转让和安全事务方面的合作存在较高的风险[2]77-82。

竞争和博弈的第四个方面是在拟定万斯出访北京时美方的基本立场。在1977年7月30日的会议中，卡特召集相关人员拟定美方基本立场，布热津斯基和奥克森伯格多次强调应该推进中美关系正常化的进程，扩大和深入双边关系，在双边关系的战略层面采取主动态度。万斯虽然同意对美方政策进行复核，但认为难以实现正常化。布热津斯基认为美国应该接受中国的三原则以达到推动正常化进程的目的[2]123-132;美国国务院则提出了“代替的中美关系正常化谈判策略”，包括承认上海公报中所表达的台湾是中国的一部分，支持台湾海峡两岸中国人和平解决台湾问题，不鼓励也不刺激台湾独立或者分离地位的建立[2]102-108。会议中卡特的态度更倾向于布热津斯基，“拖延是从不会有用的，我已经准备好尽快推进。”[2]123-132但由于后来极右参议员高华德的公开声明和《巴拿马运河区条约》即将提交国会，卡特认为不应在此时提出中美关系正常化，于是他的热情又衰减了[1]35。这种态度使万斯的主导地位更加稳固。

布热津斯基多次对万斯的立场提出意见，1977年8月5日，他向卡特表示：“万斯的议程必须关注我们各自的全球外交政策，至少要和正常化问题一样多。”“正常化是一个对中国有重大影响的战略决定，一个在苏—中—美三角关系中决定性地向美国倾斜的决定。”他对万斯访华的前景较为谨慎，认为中国人可能放弃原有的战略灵活性，美国可能遭到拒绝，必须保持耐心[2]133-134。奥克森伯格在1977年8月19日向布热津斯基指出：万斯考虑放弃《中美联合公报》草案中的“台湾是中国的一部分”的句子是非常不明智的，“格雷斯汀、霍尔布鲁克和我都强烈认为删除这句话不仅从讨价还价的角度来看是不明智的，而且可能会对我们的整个关系产生非常严重的影响。”[2]139-140由于卡特总统此前授予万斯在北京谈判期间的自由裁量权，其他人很难对万斯主导下的美方基本立场产生影响，这种立场与1977年8月24日邓小平与万斯会谈时强调的“中美关系正常化的前提是美国实现三点原则：断交、撤军、废约;中国允许美方与台湾的非官方往来;统一的方式是中国的内政问题。”有非常大的差距，邓小平认为万斯的立场“不是从以前的正常化进程中进步，而是倒退。”[2]191-207这表明中方对万斯主导下的美国对华政策的不认可甚至对万斯本人的不信任，为此后布热津斯基在对华政策制定过程中占据主导地位奠定了基础。

三、结语

中美关系正常化是当代中国外交史中极为重要的一个部分，具有十分重要的意义。由于卡特在入主白宫前其关注重点大多在国内，这导致他对国际事务的了解存在不足，他采用的“多方辩护”式的集体—竞争型决策机制，在中美关系正常化进程中主要靠一套以国家安全顾问布热津斯基和国务卿万斯为基础的非正式程序来进行外交决策[7]，这意味着布热津斯基和万斯处于竞相向总统施加影响力，进而使美国的对华政策偏向自己立场的状态当中。由于出身、成长过程、受教育经历、政治立场等的不同，两人理想中的美国对华政策具有较大的差异，使这一时期美国的对华政策处于举棋不定的摇摆状态中。一方面，由于万斯在这一时期的影响力更大，其观点与卡特的更为接近;另一方面，美国的国内国际环境也不利于中美关系正常化进程的推进，这一时期美国的对华政策更偏向于万斯，在一定程度上延缓了中美关系正常化的进程。这反映出卡特政府初期的对华政策与中国的立场存在很大的分歧，为了实现中美关系正常化，卡特政府不得不在对华政策方面做出调整，开始向以布热津斯基为重心转移。

综上所述，卡特政府前期对华政策制定过程中的决策完全基于其自身利益，根据现实情况，有针对性地调整对华政策;反映出卡特政府的灵活性，在万斯的对华政策碰壁之后，准确地抓住当时有利的国内国际情况，以布热津斯基为主导，下定决心推进中美关系正常化进程，为中美建交创造了有利条件;体现出内部竞争因素在这一时期美國政府对外政策制定过程中的重要作用。

参考文献：

[1] 陶文钊.中美关系史（修订本）：第3卷（1972—2000）[M].上海：上海人民出版社，2016.

[2] Office of the Historian of U.S Department of State.Foreign Relations of the United States 1977-1980，Volume XIII，China[M].Washington：United States Government Printing office，2013.

[3] 塞勒斯·万斯.困难的抉择——美国对外政策的危急年代[M].郭靖安，译.北京：中国对外翻译出版公司，1987.

[4] 吉米·卡特.保持信心[M].裘克安，译.北京：世界知识出版社，1983.

[5] 兹比格涅夫·布热津斯基.实力与原则[M].邱应觉，译.北京：世界知识出版社，1985.

[6] 王立.回眸中美关系演变的关键时刻[M].北京：世界知识出版社，2008.

[7] 薛鹏程.卡特政府对华外交决策模式探析——以中美关系正常化进程中的重大事件为例[J].潍坊学院学报，2020（1）.

作者简介：龙立恒（1998—），男，汉族，四川南充人，单位为四川师范大学历史文化与旅游学院，研究方向为中外关系史。

（责任编辑：朱希良）