韧性社区应急治理的逻辑分析与能力提升

董欣静　徐顽强　王倩

摘要：作为一种新型治理理念，韧性社区治理高度重视社区受到系统外干扰后的抗逆力、自组织力与恢复力，为丰富完善城市社区应急治理的理论框架提供了新的切入视角。从城市社区应急治理的制度韧性、结构韧性、物理韧性、技术韧性四个维度审视目前我国城市社区应急治理现状，发现现有治理制度尚未形成完善且可持续的长效机制，协同联动能力有待提高，且基础性物资配置不合理，智能化的应急技术支撑尚显不足。为此，不仅应加强应急治理体系的“全周期管理”，拓展多方主体的协同空间，也要夯实相关应急基础设施的升级改造，增强数字技术在社区应急治理应用场景中的“靶向”定位与信息整合能力，助推城市社区应急治理提质增效。

关键词：韧性社区;应急治理;治理能力

中图分类号：D669.3 文献标识码：A

文章编号：1001-9138-（2021）08-0052-59 收稿日期：2021-07-10

1 韧性社区：城市社区应急治理新理念

在城市化、信息化不断推进的时代背景下，及时化解潜在的风险隐患、有效治理常态与非常态的自然和人为灾害成为城市治理能力建设的重要一环。党的十九届四中全会提出要健全公共安全体制机制，抗击新冠疫情中暴露出来的短板和不足也印证了健全应急治理体系的重要性。随着近年来社会治理重心的渐进式下移，城市社区应急治理成为应急管理的新趋向。习近平总书记曾多次强调社区在疫情防控中的关键作用，指出“要优化社区管控措施，筑牢社区防控安全屏障”“使所有社区成为疫情防控的坚强堡垒”。社区在应急治理中的基础性地位愈发受到学者的重视，关于社区应急治理的研究也日渐增多。

学者们针对如何实现有效城市社区应急治理提出了不同见解。基于不同的理论视角，卢文刚等（2016）依托生命周期理论从不同应急阶段分析突发公共事件的诱发因素、治理措施;隋永强（2020）运用灾害风险管理理论构建了多元协同的应急治理模型;曹海军（2020）从精细化治理理念出发，对传统的应急管理思路进行更新;颜德如（2020）运用韧性治理理论，针对目前社区应急治理存在的问题提出了优化路径。基于不同的治理要素，周芳检等（2017）助推数字技术赋能应急治理，分析应急管理的固有弊端并提出优化对策;朱秀梅（2020）着眼于数字技术这一关键点，从多主体角度探讨基层社区数字化应急管理系统构建的可行性;张瑞利（2020）则致力于研究“互联网+”背景下如何提升社区的应急管理水平。此外，还有一些学者分别从协同多元治理、社会动员、两极方法论、应急准备等角度对当前社区应急治理的问题提出可行对策。

综上所述，学者们已在城市社区应急概念解析、问题剖析、机制构建等方面进行了初步研究。但少有文献意识到社区在应急治理中出现的治理资源分散、治理活力低下等问题是缺乏治理韧性的表现。韧性所强调的社区适应环境、自我组织、调整重塑等元素能为城市社区应急治理提供新思路。因此，韧性作为当前研究城市安全发展目标的核心词汇与我国提高防灾、减灾、救灾能力的相关部署相契合，成为应急治理领域的新兴研究趋向。尽管目前学术界已从不同视角对韧性社区进行分析，但由于起步较晚，对韧性社区的概念内涵、特征功能以及演化流程尚未形成共识。基于国内外关于韧性社区的相关研究，可以将韧性社区界定为在突发外部风险的冲击和压力下，秉持抗逆力、恢复力和自治力指向，利用社区自身所具备的自组织能力、自我恢复能力、链接内外部资源的能力、应对突發事件的弹性能力以及灾后的可持续发展能力，以社区多元利益相关者的共同行动为基础，有效抵御复杂多元风险、应对突发公共事件，保持城市社区系统基本结构稳定和功能运转，有能力采取相关措施迅速修复系统，在不断适应变化的过程中实现可持续发展的社区。从城市社区治理体系与治理能力现代化的角度出发，韧性社区具有稳定性、网络性、智慧性、自适应性、可恢复性、多样性、能动性、敏捷性、弹性冗余和稳健可靠等特性。

2 韧性社区应急治理的理论分析框架

城市社区作为城市应急治理的基础单元，面临多样化的内生性隐患和公共安全风险，是应对突发公共事件的前沿阵地、维持安全稳定的重要依托，也是防灾减灾的关键环节。韧性如同城市社区的免疫力，足够的韧性可以确保社区在非常态情境中快速响应、及时修复，依靠自身力量抵御突发灾害、减轻损失，甚至更容易实现灾后的高质量发展。而缺乏韧性的社区，则会因为系统内耗导致难以应对突发状况、抵御灾害。因此，提升韧性成为提高社区应急治理能力的关键环节。目前学界大致将韧性划分为“被动韧性”和“转型韧性”两个维度。其中，“被动韧性”侧重于灾后社区系统的恢复和重建，衡量系统的结构和功能是否能摆脱危机事件的影响，恢复正常状态。“转型韧性”则更加强调动态发展的视角，通过主动适应和学习，提升系统的抗风险能力，促使社区系统升级转型，其核心是从根源上消除城市社区系统中的受灾脆弱性，实现系统进化。鉴于风险的复杂性和多变性不断凸显，韧性社区建设不能仅仅局限于将社区状态保持在受灾前的平衡状态，更应该根据复杂多变的环境积极主动地调整自身的应对策略，通过可持续性的转型从根源上提升城市社区系统防灾、救灾、减灾能力，从而实现应急治理现代化的最终目标。因而“转型韧性”更符合当下社区应急治理的建设诉求。

为了更好地讨论城市社区应急治理现代化这一话题，本研究在继承原有应急管理体制机制的基础上吸纳了韧性协作的治理架构，引入新兴的“韧性社区”概念来探索社区韧性在应急治理中的重要意义。拟从转型韧性的视角出发，试图以韧性治理理论为观察工具，结合韧性社区应具备的功能与特性将社区韧性分为制度韧性、结构韧性、物理韧性、技术韧性四个维度。从上述四种维度探讨城市社区应急治理的运行逻辑、现实功能和问题，建立韧性视角下的城市社区应急治理理论框架（见图1），考察韧性社区应急治理能否成为创新和优化城市社区应急治理的可行方向，探索性地提出城市社区应急治理能力和水平提升的有效路径，以期提高社区的抗风险能力，促进城市社区治理能力和治理体系现代化。

2.1 制度韧性：韧性社区的合法性体现

制度在城市社区应急治理的过程中起着前瞻性、全局性、保障性的作用。构建有效的城市社区应急治理机制，提升城市社区应急治理能力需要多维度、多层次合法制度的保障。城市社区的制度韧性是指正式制度和非正式的制度设计在应急治理过程中的起效程度。一个社区的制度设计体现的延续性和保障性越强，就说明这个社区越具有制度韧性。制度韧性主要体现在治理体系与治理能力现代化背景下，以城市社区这一生活空间场域、社会场域、政治场域为载体，城市社区应急治理顶层设计的完善、权责体系的明晰、多元主体协同水平的提升和城市社区应急治理模式的创新优化。例如党的十九大提出的治理社会化、法治化、智能化、专业化要求，就为城市社区应急治理进程中搭建适合多元主体共同参与的治理平台提供了科学、规范的制度保障。

2.2 结构韧性：韧性社区的组织保障

城市社区属于治理共同体，当风险和灾害作用于城市社区系统时，社区居民是最主要的承灾主体，而社区管理人员和工作人员也成为相应的应急治理主体。由于突发公共事件影响程度和扩散范围都会逐渐增强、增大，极易导致社区周边的各种资源无法在短期内达到原有的需求满足阈值。因此，韧性社区应急治理的实现不仅要依靠社区自身，还迫切需要党政统一领导下的其他主体参与。社区的结构韧性就体现在有效吸纳多元主体广泛参与应急治理。在突发公共事件来临时，快速动员党组织、政府部门、企业、社会组织、居委会、业委会、社区居民等，形成协商参与、利益表达、精细分工的应急治理合力，共同应对系统外部危机扰动。通过动员社区的利益相关者来共同处理突发公共事件，激发多元主体的积极性，有助于整合应急治理资源，合理分配人力、物力、财力，有效弥补单一主体的不足与短板，满足社区应急事件的需要，形成动态化、集约化、灵敏化、精准化、积极化的多元协同应急治理模式。

2.3 物理韧性：韧性社区的基础前提

应急治理中所指的社区物理韧性主要体现在城市社区应急治理基础设施的建设和维护水平以及该设施在防灾减灾中发挥的作用。应急设施是开展应急治理活动的必备载体，涵盖了灾害监测预警设施、应急保障（供电、照明、物资储备、供水）设施、应急服务（环卫、医疗）设施、城市社区防灾空间（避难场所、道路、公共空间）设施等。合理有效的城市社区应急治理基础设施在抵御突发公共事件所带来的灾害、实现城市社区韧性应急治理中发挥着必不可少的关键性作用。因此，提高社区物理韧性的关键在于增强城市社区应急治理相关设施的冗余性与稳健性，在互联网、大数据的助力下加强城市社区改造更新，强化具有韧性的软硬件基础设施建设，实现城市社区应急治理基础设施发力的智能性和精准性。

2.4 技术韧性：韧性社区的智慧支撑

有限的人力、物力资源很难对城市社区实施全天候的监控，而技术所具备的智能化、可视化、传输快和感知强等特征恰恰可以弥补这种劣势，实现对城市社区的多角度、持续性、全方位的实时监测。城市社区技术韧性就是利用信息通讯技术、大数据、人工智能等信息科学技术，精炼收集突发公共事件信息、精密挖掘风险原因、精准定位灾害级别。以提升社区治理绩效为目标，以技术手段为依托来增强城市社区危机防控的针对性和有效性，优化城市社区灾害应急的智慧系统，最终实现城市社区应急治理的智能化和精细化。较高的技术韧性有利于瞄准社区居民治理需求，而可视化、可操作化、便捷化的信息平台建设有利于拓宽社区利益相关者参与应急治理的渠道，同时也促进了多元主体共享技术治理成果。

3 韧性社区应急治理的现实梗阻

目前我国城市社区应急治理尚处于初期探索阶段，仍遵循管理惯性。现有的治理制度尚未形成長效机制，延续性的行政化倾向导致部分社区应急治理的主体单一、协同能力有待提高。同时，由于人、财、物方面的限制，社区应急基础设施和物资的完备程度有待提高，社区工作人员对智能技术的使用仍十分有限。这就导致社区应急治理难以抵御风险，存在比较大的改进空间。总体看来，我国城市社区应急治理存在以下问题。

3.1 韧性治理制度体系不完善

党的十九届四中全会后，我国虽然设置了诸多城市社区应急治理制度，但制度设计缺乏延续性。一方面，城市社区的防灾、减灾、救灾机制与应急能力建设仍处于初级阶段，与之相关的规章制度体系仍不健全，未与社区实际进行精细化的适配，尚未形成长效机制。例如在新冠疫情防控初期，部分社区无法拿出针对性、合理性的应急章程，只能为了应付上级指令，而从其他突发公共事件应急方案中拼凑，草草设置临时性规章。

另一方面，应急治理制度落实不到位，导致应急决策无法有效贯彻执行。首先，缺乏自上而下的城市社区防控操作指南，尚未明晰多方主体的权责关系，在应急防控工作中容易出现相互推诿、各自为政的问题。其次，在制度的实施过程中缺少评估、考核机制，尚未界定监督和问责的主体，直接影响城市社区应急预案的可操作性，难以对风险应对决策起到支撑作用，降低了应急治理的精准性和精细化，掣肘整个城市社区防灾、减灾、救灾工作。这就导致出现随意性较强、时效性弱的问题。以上两方面都会导致当发生应急事件时，城市社区治理仍会遵循已有的管理惯性，缺乏弹性应对能力。

3.2 应急协同水平有待提高

城市社区应急治理不仅涉及社区居民的个体安全还与社会的平稳运行息息相关。因此，不同主体之间的协同合作是组织韧性的重要来源。但目前社区多元利益相关者的应急协同能力有待提高，良性协同联动机制不健全。部分社区应急治理的主体单一、多元协同治理基础薄弱，存在责任分散，难以形成合力、抵御复杂多元的风险、应对突发公共事件的问题。

一是社区应急治理存在行政化倾向。条块化的应急治理模式难以满足韧性社区建设的需要，政府在突发公共事件应急中仍处于统筹安排的治理主体地位，导致组织韧性处于悬浮状态，严重影响了应急治理的施行速度。二是社会组织参与城市社区应急治理的方式受限。渠道被挤压，难以及时依托自身资源参与到应急防控中来。三是社区党组织的战斗堡垒和领导核心作用发挥不充分，基层服务性党建工作处于应急治理实践的边缘。四是城市社区志愿防控队伍建设滞后。存在应急志愿者结构亟待优化，培训、保障、激励机制欠缺，志愿者工作满意度和工作效率低等问题。五是居民参与率较低。对应急政策掌握程度差，以被动或动员性参与为主。同时，大部分居民缺少风险防范意识和必备的自救、互救能力。

3.3 应急设施与物资缺乏

城市社区应急治理的物理韧性是社区系统面对突发性的外部风险冲击时所秉持的抗逆力和恢复力的物质基础。应急基础设施和应急物资的完备程度是衡量城市社区自身所具备自我恢复能力的重要指标之一。可持续性的物资储备、合理的避难场所以及稳健的应急设施是城市社区抵御外部干扰、保持稳定性的关键条件，也是在突发事件中减少损失，尽快恢复重建的重要保证。然而由于人、财、物方面的限制，目前我国城市社区应急治理的软硬件基础设施仍未达到最优标准，通讯互联系统亟待进一步完善，应急物资储备仍然存在不足。这使得城市社区在面对风险和灾害时由于缺乏稳健可靠的应急物资保障，承受更为严重的损失，社区系统更难以恢复到原始状态。

这种应急设施与物资的缺乏，一方面体现在薄弱的软、硬件设施建设难以满足韧性社区应急治理的需要，无法保障社区的公共安全，成为建设韧性社区的梗阻之一。另一方面体现在城市社区一般不具备掌握食物、水、避难品等应急物资的功能，社区应急物资储备单一，医疗物资储备基本处于空缺状态，缺乏维持城市社区稳定性的应急物资储备能力。以抗击新冠疫情实践为例，不同社区的应急设施建设存在不平衡性、脆弱性、老旧化、滞后化、不均等化，大部分社区并没有实现建设功能多样的混合型公共空间目标。

3.4 智能化韧性技术不健全

技术韧性是城市社区治理体系与治理能力現代化的重要体现。足够的技术韧性可以赋予城市社区网络性、智慧性、能动性、敏捷性，通过运用科技手段支撑社区系统的良性发展。虽然互联网+社区与智慧社区建设愈发成为社区建设的新趋向，但是新技术与城市社区应急治理的相互融合仍然存在一系列问题。如何运用智能化技术增强社区的应急治理韧性，提升城市社区技术韧性，是社区治理研究值得关注的问题。

一方面，囿于城市社区管理人员缺乏专业技能，大数据、互联网在应急治理中的功能发挥不到位。社区工作者及志愿者的信息化技术经验储备不足，对智慧化工具的使用仅仅局限于微信、QQ等信息交流与发布平台，而对云计算、人工智能等新技术的使用却十分有限。另一方面，由于治理信息和资源未得到充分整合，存在信息壁垒和技术鸿沟。即使是临近社区也会因为用不同的互联网服务项目，未形成合理有效的信息串联互通，从而成为建设协同高效应急治理数据信息平台和智能化防灾减灾系统的掣肘。在突发外部风险的冲击和压力下，社区往往缺乏应对风险的数据共享平台，不具备链接内外部资源的能力，严重阻碍社区应急防灾减灾能力的提升。这种数据壁垒还会影响灾前的风险预测与研判，降低社区的应急治理智能化水平。

4 提升韧性社区应急治理能力的有效途径

韧性视角下的城市社区应急治理直面社区系统脆弱性，高度重视系统自身的稳健性、能动性、智慧性，还强调城市社区与外部系统的相互适应与融合，对于提高社区的自组织能力、自我修复能力、自我适应能力，实现城市社区可持续发展具有很好的导向作用。因此，应基于上文构建的“韧性社区应急治理研究框架”破除上述梗阻，从而提高城市社区系统抵御自身脆弱性的能力。从制度韧性、结构韧性、物理韧性、技术韧性四个维度出发，在关注复原性的基础上，主动适应动态变化的社会大环境。

4.1 完善应急治理体系，提升社区制度韧性

坚持规划先行，从顶层设计出发，落实韧性治理这一城市社区应急治理研究领域的新概念。基于韧性治理理念，坚持因地制宜的原则，分门别类地制定城市社区风险防控预案，首先需要摸清社区内的物理资源和人口构成情况，以此来制定适合社区中长期发展规划，有序引导韧性社区发展。其次要运用“全周期管理”意识，对韧性社区各个利益相关主体的权责划分、地位界定、资源配置等进行明确规定。以塑造社区韧性为抓手实施系统性的顶层设计，统筹社区治理的不同发展周期，如初期规划、中期建设、后期管理和实时更新。最后要建立健全应急治理的相应法律法规，依据《突发事件应对法》出台相应的地方性法规，延伸、细化涉及城市社区应急治理的相关条款，增强韧性治理的制度执行力，提高其合法性地位，构建系统化的韧性社区应急治理法治体系。

4.2 强化多元主体协同，提升社区结构韧性

通过整合多元子系统，发挥资源共享的协作效应，提高社区的自组织力，从而增强社区结构韧性。坚持共建、共治、共享的治理原则，完善新时代党建引领社区应急治理的韧性模式，有序引导政府、企业、社区居民、居委会、物业、社会组织等核心主体共同参与应急治理，构建有韧性的社区应急治理结构框架。首先政府应该发挥“元治理”地位，动员和监督多元主体共同参与城市社区应急治理。其次利用基层群众性自治组织动员社区居民为建设韧性社区建言献策，助力社区居民自我管理、自我服务、自我监督，构建居民参与社区管理的体制机制。最后激活基层社区社会组织活力，完善社会组织参与机制，给予应急治理类社会组织资金、智力支持，帮扶其发展壮大。

4.3 注重应急设施建设，提升社区物理韧性

要注重社区应急基础设施建设，增强韧性社区治理的稳健性，提升社区物理韧性。一方面要充分利用已有的基础设施，采用新技术、新材料对社区应急基础设施实施改造、升级，修复功能性障碍，并拆除无用的基础设施。整合社区内可利用的资源，尽可能地配置社区应急治理所需要的设施、装备，例如灭火器、水泵、绳索、梯子、手电筒、刀具等应急工具，喇叭、监控、对讲机等通讯设备，常见药、被褥、食物、水等生活物资，提高应急物资储备效能。另一方面，要坚持超前规划的原则，合理利用社区建筑预留空间，建立布局合理、疏散有效的社区应急避难场所。其次，韧性社区治理还应完善软性社区应急设备。例如结合新技术工具建立应急治理信息库，更新应急通讯方式等。

4.4 重视数字技术价值，提升社区技术韧性

强化应急技术应用与研发，利用科技赋能城市社区应急治理，提高社区技术韧性，增强韧性社区治理的智能化和精准化。进一步将5G、移动互联网、云计算、物联网、大数据、人工智能等应用到城市社区应急治理工作中，为社区风险研判、防控措施制定、资源调度提供技术支撑。一是要构建“事前预警、事中应急、事后反馈”的全周期城市社区风险动态监测、识别、预警平台。利用数字通讯技术及智能应用，实现智慧社区终端覆盖，智能化分析社区应急治理经验，全面感知并实时预警风险源点，动态监测社区安全运行状态。二是要打破信息壁垒，促进数据融合。支持不同区域和部门之间的信息融合与数据共享，打造上传下达、左右畅通的应急服务体系，以精细化的数据支撑提升城市社区应急治理效率及民生福祉。

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作者简介：董欣静，华中科技大学公共管理学院硕士研究生。

徐顽强，华中科技大学公共管理学院教授，博士生导师。

王倩，通讯作者，中共北京市委党校公共管理教研部讲师，北京市领导干部应急管理培训中心研究员。

基金项目：本文系技术治理视角下突发公共事件的应急能力评估研究（H20200058）的阶段性成果。项目负责人：徐顽强。