授權式治理:中國鄉村治理的基本模式

劉金海

[關鍵詞]國家能力 治權 授權式治理“統”

近年來，由於“三農”問題成爲社會熱點，學術界對鄉村治理模式的關注也多了起來。研究者在不同學科、不同視角下總結出了多種模式，包括仍然延續雙軌政治傳統的“雙軌治理”“新雙軌治理”，集中於鄉村整體的“整體性治理”，關注於治理結構的“網格化治理”“嵌入性治理”，側重於治理方式的“柔性治理”，側重於治理主體行爲的“適應性治理”“選擇性治理”，側重於多個治理主體之間關係的“多中心治理”，側重於治理結果的“可控的韌性治理”等等。這些視角所進行的分析，豐富和深化了鄉村治理模式研究，但也有缺陷：一是這些研究以經驗總結爲基礎，導致結論的片面化和碎片化；二是不論何種視角，均把鄉村治理視爲一個相對獨立的領域；三是這些視角關注的仍然是鄉村治理中的“變化”特徵，且多局限於某個方面。鑒於此，本文擬從治理出發，在釐清國家與鄉村關係的基礎上，將鄉村治理的微觀視角與宏觀視角結合起來，立足於中國鄉村治理中的“變”與“不變”，提出一個新的分析框架，並作嘗試性探討。

一 “授權式治理”: 鄉村治理的本原模式

關於治理，有三要素說 (治理主體、治理機制、治理工具)、五要素說(治理主體、治理客體、治理目標、治理機制、治理方式)①丁志剛：“如何理解國家治理與國家治理體系”，《學術界》2(2014)：65—66。，這都是全球治理委員會定義的治理要素，所關注的是治理過程及效率。但問題是，無論哪種形式的治理活動，都必須以合法的治理權力爲前置性因素。

在已有的鄉村治理模式研究中，多數研究者有意忽略鄉村治理權力的來源及合法性問題，或者是把它作爲一個既定的前提條件。這就需要重新並重點審視這一前提。對中國的鄉村治理而言，鄉村治權的來源問題在一些時期顯得特別重要，尤其在社會大變革時代具有決定性意義。回溯中國鄉村歷史，可以看到，雖然治理主體有多個，治理機制和治理工具有多種選擇，治理模式也表現出多種可能，但鄉村社會的治理權力必須得到國家與社會(特別是國家)的認可。這就提醒研究者，應在國家與鄉村社會關係中關注鄉村社會，在國家治理模式中研究鄉村治理模式。

自中國有歷史記載以來，鄉村社會與國家就是一種被包含者與包含者的關係，鄉村社會始終是國家(王朝)治下的基層社會。在不同歷史時期，鄉村社會與國家權力的關係也是不同的。王朝時期，雖然有“天高皇帝遠”之語，農民也相對自由，但“普天之下，莫非王土”卻是共識，皇糧、國稅是農村社會必須承擔的國家任務；民國時期，警察制度的建立和政權建設下鄉，基層政權建設正式啓動，一些地區還伴隨着新式教育和基礎設施建設，國家權力開始向鄉村社會滲透；新中國建立後，農村社會先後成爲國家的“行政村”、生產組織、集體組織、自治組織，以及新世紀以來的社區建設單元、新農村建設單元等。不管鄉村社會的組織形態如何變化，都是在國家權力的規制之下，不因國家形態的變化而改變。國家與鄉村社會之間的這一“不變”關係，決定了鄉村治理模式中的“不變”規律。

中國的國家治理有它的特殊性。首先，中國是個超大型國家，大一統的王權和國家權力如何實現國家統治和治理，是一個難題。特別是，由於規模和距離的雙重約束，必然產生多層級治理結構和治理單元；隨着距離越來越遠，層級越來越多，基層治理模式將越來越多樣化。其次，國家統治和治理必須要有相應的物質、技術、組織等支持性條件。這在王朝時期尤爲缺乏。再次，國家與鄉村社會之間不僅有着相當大的距離，在取消農業稅、實施惠農政策以前，一直存在着緊張關係——一般情況下，國家所得爲農民所失——如何協調兩者之間的關係，獲得有效回應和實現良性互動，也是鄉村社會治理中一個難以解決的問題。

作爲研究者，儘管可以從經驗性、地方性角度對鄉村治理模式進行總結，但不能忽視國家治理在其中的作用。探討中國鄉村治理模式，應當首先探討中國國家治理模式，應當基於鄉村治理模式來檢視中國國家治理模式。由此出發，需要在三個方面有所轉變：

其一，區分統治與治理、統治權力與治理權力。統治與治理是國家的雙重目標，國家權力也因此分爲統治權力與治理權力。統治是傳統國家的主要目標，統治權力的目標是追求國家統一，爲此，統治者會根據實際情況和統治需要隨時設置和調整權力規則及結構。現代國家以治理爲主，更加注重權力的具體實踐形式，特別是國家對鄉村社會的介入、動員、規範以及相應的鄉村重構和資源整合，甚至是更爲具體的治理組織、治理體制、治理過程、治理績效等。王朝時期，國家的統治與鄉村的治理是分離的，於是有了官治與鄉村自治兩分；現代時期，國家的統治與鄉村的治理是統一的，“三治結合”是代表。需要注意的是，王朝時期分離的形式、程度在不同層級和不同地域有不同的表現，現代時期統一的形式、程度在不同階段也是不一樣的。

其二，區分國家權力與國家能力。國家權力具有一體化的統治目標，但限於國家能力和各種支持性條件，一定時期內衹能通過“適當”方式實現一定地域範圍內的治理。這帶來了雙重結果：對國家而言，“應然”不容置疑；對農村社會而言，“實然”更加重要。因此，探討鄉村治理模式，“實然”爲主，但不應有意忽視或是偏離“應然”。對鄉村治理模式而言，可以有多種總結，但不能忽視國家權力這一終極性的決定因素。

其三，對國家治理權力進行具體分析。歷史上，通過分封制、郡縣制、行省制及其下的里保甲等制度，中國的國家治理權力被分解爲不同層級的治理權力，從而形成了層次分明的治理層級和治理區域。作爲地域治理的治權，不僅來源於國家權力的合法授予，同時還不得影響和違背國家權力的合法性。

作爲中國國家治理的基層——農村社會的治理亦是如此。鄉村社會的治權必須得到國家的合法授予或認可。從歷史看，國家合法授予或認可鄉村治權的方式有三種：第一種是體現國家意志的法律政策，如頒佈制度、條例規章、政令法律等；第二種是直接組建或授權治理組織、直接派出或任命治理主體等；第三種是間接的，通過意識形態的教化和馴服作用，培植符合國家統治目標的鄉村治理主體。三種授權方式雖然有區別，第一種是通過法律政策授予農村自主治理的合法性，第二種是通過國家權力授予農村治理組織以治理權力，第三種是通過意識形態授予農村治理主體以合法性；但也有一致性，即無論哪一種方式，治權的合法性都來源於國家權力的授予或認可。正因如此，中國鄉村治理的本原模式是“授權式治理”①有研究者以鄉鎮爲研究對象，探討了不同權力授予模式對鄉鎮政治生態和治理模式的影響。參見祝靈君：《授權与治理：鄉(鎮)政治過程與政治秩序》(北京：中國社會科學出版社，2008)。。

這種“授權式治理”，可以從三個方面來理解：

其一，“授權”意味着有一個共同的前提——國家爲鄉村社會配置治權和提供合法性。其結果是，鄉村社會治理一直都在國家權力的監控之下。這既決定了鄉村治理的基本要素如治理主體、治理機制、治理工具等，也決定了鄉村社會其他力量的地位、作用、限度；既確立了中國鄉村的政治格局、社會均勢，也決定了鄉村政治的演進趨勢和社會勢力的活動空間。

其二，“授權”意味着權力主體與治理主體的分離，諸多差異由此產生。隨着國家發展、國家構建或國家成長進程，形成了不同的授權模式，鄉村治理就有了差異。在不同歷史階段，因國家形態、國家權力表現形式、國家能力不同，授權方式也就不同，治權配置也就不同。國家權力與治權配置之間有差異，治理目標也就有了差別，一定時期內有明晰的控制、援助、懲罰機制，有時卻衹有一個一統化的模糊目標。在不同的授權方式之下，鄉村治權的自主性有差異，社會勢力及組織是否有資格及如何參與到鄉村治理體系之中也就有了差異。

其三，“授權”方式不同，國家在鄉村社會的具體表現及存在感有差異。王朝時期，主要以間接性授權爲主，意味着國家在多數情況下不在場，國家對鄉村社會的治理形式主要以隱形在場和柔性控制爲主。②趙欣：“授權式動員：社區自組織的公共性彰顯與國家權力的隱形在場”，《華東理工大學學報(社會科學版)》6(2012)：13。從中國古代歷史發展看，王朝主要通過基層的士紳階層和各類精英人物得以實現國家與農村社會的聯結，以達到國家權力對農村社會控制、管理、治理之目的。進入現代社會，國家治理體系植入鄉村：一方面，鄉村治理主體和精英都必須按照國家的治理規則來治理鄉村，主體性和自主性僅限於自治範疇，能動性作用有所降低；另一方面，鄉村治理內容和手段等秉承國家體系(前者如公共事務治理與公共產品提供，後者如“三治結合”中的“三治”)，在一些方面如規則和懲罰機制等卻不斷地強化(典型的，如將村級領導者納入到紀檢監察體系中)。

二 基於授權方式變化的具體治理

“授權式治理”上承國家權力和國家能力，下啓具體的鄉村治理實踐，其聯結紐帶在於授權方式的不同，導致“授權式治理”在不同時期有不同的實踐形式。

1.王朝時期的“間接式”授權與鄉紳自治。王朝時期是一個統稱，泛指民國時期以前。國家處於王朝時期，名義上一統天下，但限於專制屬性、權力私性特別是弱國家能力，國家權力在農村社會以紳權、族權爲表徵。紳權、族權的合法性源於治理國家的儒家學說，紳權治理或族權自治實際上通過專制權力的文化內核——儒家文化來治理鄉村。由此看來，王朝時期的國家授權方式是一種“間接式”授權，授予的是一種治理規範，通過教化和馴化作用，培植以儒家文化爲理念的治理人才。有研究者認爲，鄉村自治的本質是以文治理。①徐勇：“兩種依賴關係視角下中國的‘以文治理’——‘以文化人’的鄉村治理的階段性特徵”，《學習與探索》11(2017)：59。這種治理模式雖然上承國家層面的治理規範，卻沒有明確規定的治理內容、方式、手段，不過，維持鄉村社會秩序的最終目標不會變。多數情況下，專制權力會依賴和配合紳權和族權，以達控制鄉村社會之目的。

2.民國時期的“行政式”授權及經紀治理。民國時期，中國啓動了現代意義上的國家建構進程，國家權力亦具有現代屬性，國家能力不僅僅限於秩序控制，還開始向農村社會滲透。保甲制度在農村建立，派駐官吏和代表爲直接表現，並與農村紳權族權互動，從履行國家職能(特別是稅收和徵兵)開始，在農村公共領域、民事領域逐步影響並逐漸取代了傳統的士紳和族長。國家治權深入農村的主要目標，是要從農村社會汲取資源，爲此，國家直接向農村派駐保長和任命甲長。派駐權和直接任命權源自地方政府治權，本質上爲國家職權的延伸，通過行政方式直接達致，爲“行政式授權”。國家權力不僅直達農村社會基層，還對農村社會治理進行制度規定。據行政院農村復興委員會《廣西省農村調查》記載，地方政府不僅制定了《鄉(鎮)村甲之編制》，具體的執行規定有《廣西各縣區鄉(鎮)村(街)公所建築準則》《廣西各縣村長副訓練章程》《鄉村禁約大綱》；還啓動了鄉村道路交通、民團計劃、教育五年規劃等。②行政院農村復興委員會 編：《廣西省農村調查》(上海：商務印書館，1935)，第337—343、345、353—355、357—361頁。在國家權力直接治理農村和鄉村建設規劃之下，農村社會自主性空間相對縮小，並受制於國家治權在農村的代表。“行政式授權”的推行並不能完全替代鄉村自治，其結果是官治和自治並行，經常發生矛盾與緊張關係，根本原因在於國家治理目標與鄉村自治目標及農業收入有限之間存在着緊張關係，最終導致農民負擔增加、政權建設內卷化和權力經紀形成，農村治理進入到經紀治理階段。③[美]杜贊奇：《文化、權力與國家——1900—1942年的華北農村》(南京：江蘇人民出版社，2010)，王福明 譯。

3.計劃時期的“體制式”授權及集體統制④這裏的“統制”，源於統制經濟理論。統制經濟與計劃經濟是一個意思，最早由羅敦偉在《中國統制經濟論》(上海：新生命書局，1935)中提出，認爲“無論生產及消費之任何部門之自由，都應該服從中央意志，由中央統制機關，指揮統制”。參見王先明：《走近鄉村——20世紀以來中國鄉村發展論爭的歷史追索》(太原：山西人民出版社，2012)，第154頁。在此將農村政治、經濟、社會和組織一體化的“集體”與體現計劃經濟的“統制”結合，稱爲“集體統制”。。計劃體制時期，上起合作化運動，下至人民公社結束。這一時期，國家權力支配了農村社會的一切資源和組織團體，並橫向到邊，縱向到基層，“全能主義政治”是國家政治形態，在鄉村社會表現爲集體統管了一切資源和事務，就連農民自己亦成爲了國家計劃中的農業生產工人。國家權力通過行政體系構造集體及集體管理體制，並賦權集體代表國家對農村社會進行管理和治理。此一授權方式稱爲“體制式”授權，它實際上是將國家治權通過體制建構的方式植入鄉村，形成了集體統制農村社會的格局。在此背景下，農村社會的自主性喪失，曾經的紳權族權也被打倒或壓制，隨之興起的農村精英即各種類型的“幹部”成爲了行政權力的忠實執行者，國家構造的“集體”成爲了鄉村社會的代名詞，鄉村治理成爲國家治理的基層部分。

4.改革開放後的“法律式”授權與村民自治。始於20世紀70年代末的改革，除了經濟體制改革之外，更有國家治理體制的改革，將國家治理和鄉村治理相對分離，在廣大農村實行村民自治。這一時期的鄉村治理建立在“法律式”授權的基礎上，鄉村治理以整體單元進入到國家治理體系之中。“法律式”授權有兩大特點：一是以法律的形式明確規定了鄉村治理的基本制度、治理內容、權力規範、治理規則等，設置了鄉村治權的範圍，鄉村治理邁上了法制化軌道；二是秉持“法無禁止即可爲”原則，一些新興鄉村組織或治理力量崛起，特別是宗族組織和經濟勢力等，在一些地區形成了“能人治村”模式，也有一些地區宗族組織把持了村莊權力；有的地方還出現了黑惡勢力，造成了一些“難點村”和“問題村”；更多的是基於需要而建立的事務性或社會性組織。基於法律式授權和農村地域的村民自治也有它的限度和不足之處，特別地表現在自治制度設置與鄉村社會需求、國家治理要求之間；基於前者，村民自治實踐創新模式在一些地區興起；基於後者，國家根據國家治理和社會發展趨勢對鄉村治理提出了新要求，這就是“三治結合”。

5.正在實踐的“複製式”授權及“三治結合”。“三治結合”模式，源於2017年國家提出“加強農村基層基礎工作，健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系”①《中國共產黨第十九次全國代表大會文件彙編》(北京：人民出版社，2017)，第26頁。；與此同時，還要打造共建、共治、共享的社會治理格局。基於此，鄉村治理應該與國家治理、社會治理結合起來。從邏輯關係來看，鄉村“三治結合”體系在一定程度上複製了國家層面的治理體系。這不僅是現代國家建構、國家能力成熟的表現，更是國家治理與社會治理、農村治理一體化的基礎。通過農村社會的共治達到善治目標，並與國家治理體系、治理模式結合起來，在打造鄉村治理體系、提升鄉村治理能力的同時，實現鄉村治理體系、治理能力的現代化。在不久的將來，鄉村治理很快就會進入到國家治理現代化的快車道。

歷史地看，中國鄉村治理的權力授予經歷了一個“間接(文化式)—直接(行政式和體制式)—分隔(法律式)—複合(複製式)”的演進過程，使得授權式治理在不同歷史時期呈現出不同的具體模式。這既與國家屬性、國家權力、國家能力有關，更與鄉村社會傳統或“底色”有直接關係，這纔有了統一模式基礎上的具體模式。從這個角度看，中國鄉村的治理模式應該一分爲二：一是本原模式，即“授權式治理”，立足於國家治理視角及國家與鄉村關係，對鄉村治理模式的一般性總結和歸納，反映了鄉村治理中“不變”的關係；二爲具體模式，根據授權方式變化及鄉村治理屬性等作出階段性歸納，反映了不同時期鄉村治理的“變化”特徵。衹有將兩者結合起來，纔能對中國鄉村的治理模式有一個整體性認識。

三 國“統”與鄉“治”之間的關係

中國鄉村治理的本原模式——“授權式治理”——與各個時期的具體模式之間是“裏”與“表”的關係，聯結點在於國家能力強弱及相應的授權方式。從這個角度看，國家能力不僅是一個決定性的因素，還是一個中間變量；不僅能夠反映出鄉村治理本原模式與具體模式之間關係及變化趨勢，還能看出國家在鄉村的“統”“治”形態及變化規律。

這裏之所以對“統治”進行分解，原因有二：一是“統治”本有“統率治理”之意，意味着“統”與“治”可以分開來理解。二是“統”是國家主權目標，追求一個統一的不可分割的整體；“治”是國家治理目標，通過國家權力實踐實現社會治理。多數情況下，國家要通過“治理”來實現“統一”。然而，限於國家屬性及國家能力，國家的“統一”並不一定意味着國家的“治理”；由於所處歷史階段及國際關係等原因，國家的“統一”也沒有必要一定要通過國家的“治理”來實現。也就是說，國家的“統一”與“治理”不是對應關係，而是有多種可能；在不同的歷史階段，國家的“統一”與“治理”之間關係各不相同。見下表：

所處歷史階段國家形態國家在鄉村的目標國“統”與鄉“治”的關係王朝時期專制國家社會控制“統”而不“治”民國時期現代國家建構資源汲取既“統”又“治”計劃時期全能國家社會改造“統”“治”一體改革開放後法治國家法制建設“統”“治”分離目前及未來現代國家有效治理以“治”代“統”

1.王朝時期的“統”而不“治”。在王朝時期，國家權力集於中央甚至皇帝一人；小農經濟導致農業財政基礎薄弱，衹能支持止於縣政的官僚體系；加之在一個超大型的傳統國家之中，規模和距離本身就是帝制的敵人，同時也是王朝治理的掣肘因素。在這些因素與約束之下，王朝的主要目標衹能集中於確保國家的統一。王朝雖然地域寬廣，專制權力也高度集中，但國家能力和支持體系嚴重不足，對邊疆少數民族地區以及鄉村社會衹能“統”而不“治”，這就有了相對自主的機構設置(如漢朝的都護府、將軍等)、特殊的邊疆政策(如漢朝的屬國、唐朝的羈縻政策、清朝的藩屬等)，以及相對獨立的地方自治(特別是鄉村社會的紳權族權自治)等。鄉村社會對國家而言，“統”於儒家思想及治理規範之中；鄉村之“治”雖然游離於專制權力實踐之外，但並不脫離王朝統治的軌道。

2.民國時期的既“統”又“治”。民國是相對於專制權力而言的，意味着國家屬性的根本性轉變，中國進入到現代國家建構進程之中。現代國家有兩大目標，一爲民族國家，二爲民主國家。民國初期以前者爲主，強調國家的統一、權力的集中和壟斷，於是，警察和保甲制度下鄉，直接對鄉村社會進行治理。國家對鄉村社會而言，由傳統時期的“統”而不“治”，轉向了“統一”之下追求“治理”。“治理”不局限於組織建設，警察制度和保甲下鄉也不僅僅是維護鄉村秩序，更有資源汲取之目的；推進的鄉村建設也需要財政爲後盾，具體表現就是稅賦雜捐種類繁多。僅據行政院農村復興委員會《廣西省農村調查》記載，所徵收的國稅、省稅外加縣地方捐共二百餘種，還有各區鄉村的捐稅七十六種。①行政院農村復興委員會編：《廣西省農村調查》，第291—327頁，“廣西各縣捐稅名稱及其稅收一覽表”、區鄉村捐、“各種捐稅名稱索引表”。這暴露了行政下鄉的根本目的，也暴露出了行政式授權的弊端。傳統農業財政無法支撐起現代國家的建構成本，國家權力直接治理鄉村的結果衹能是權力經紀橫行。這既表明了國家治理鄉村的失敗，也意味着國家統治鄉村的失敗。

3.計劃時期的“統”“治”一體。從國家建構的歷史來看，計劃體制時期的“全能國家”是民國國家建構的繼續，在此一時期達到頂峰，不僅政權建設直達鄉村，政黨組織也直接下鄉，對農村社會進行了翻天覆地的土地革命和徹底的社會主義改造。通過社會式的革命與改造，傳統農村社會被解構無餘，傳統農村紳權族權被抑制或消滅；通過政黨和政權下鄉，國家權力觸角和體制建設直達農村基層，國家“統一”目標與鄉村“治理”目標融合在一起。此一時期，鄉村的“治理”從基於地域的政治之治，擴大到基於資源的經濟之治和基於群體的社會之治，三個方面的治理“結合”在一起，“統一”於國家在農村社會的基本單元——人民公社之中。對於此時的中國農村來說，這一建構目標過高，建構進程過快過急，在農業生產技術未取得相當大進展情況下，僅僅通過制度上的變革、政治上的強制、經濟上的控制等，難以真正實現國家對鄉村社會的“統”“治”一體化。二十多年後，人民公社“解體”，不僅意味着國家直接治理農村的失敗，也意味着政治統管鄉村社會的失敗。

4.改革開放後的“統”“治”分離。20世紀70年代末的中國改革，既要改變過去政治統管一切的格局，也要改變國家統攬一切的局面。第一個方面的改革意味着，中國要從政治國家、全能國家轉向法治國家、制度國家；第二個方面的改革意味着，中國的“統”“治”一體化要轉向適當、適度的分離與分開。村民自治就是這兩個方面改革的產物，不僅是法律授權下的群衆自治，也是具有相當大自主性和空間的社會自治。鄉村治理與國家治理被法律限定在各自的範圍內，國家的“統一”與鄉村的“治理”相對分離。但是，這也帶來了問題：第一，在現代化建設和現代國家建構進程中，國家與鄉村社會的聯繫衹會越來越緊密，鄉村發展既不能脫離外部社會，也離不開國家支持，鄉村治理離不開國家治理和社會治理；第二，中國是共產黨領導下的社會主義國家，法律格式化分治之後，難以體現出黨的領導性和代表性。所以，鄉村改革還在繼續。

5.現在及未來的以“治”代“統”。2017年開始的“三治結合”“三治統一”以及實踐中的“三治融合”等，是現時期國家對鄉村治理的新要求，也是鄉村治理的“新常態”。“治理”得到了優先和肯定，目的是通過鄉村社會有效治理和共建共治等途徑，逐漸融入到國家現代化治理體系之中。這歸結於“三治”之本意：“德治”雖名爲道德之治，但實含“爲政以德”“德配天下”之意，目的是“德之所在，天下歸之”①《六韜·文韜·文師》(北京：軍事科學出版社，2010)。；“法治”爲法律、制度之治，爲現代國家之屬性；“自治”爲地域之治，在農村範圍內即村民自治。對於“三治結合”，應該分開來看：“三治”是國家對農村社會治理的統一配置，“結合”“統一”“融合”等則是“三治”在鄉村中的具體表現。這不僅有堅實的財政基礎、組織基礎和技術支持，還源於國家層面的法治、德治和主權之治，追求的仍然是大一統目標。當然，“三治”也是農村社會的內在需求，農村社會本身就是一個基層政治共同體，蘊涵了群體之治、地域之治和善治目標等，“三治”及“結合”“統一”也正好滿足了這些需求。

比較來看，“統”是國家目標，“治”雖然也是國家目標，但主要是社會需求；國家與社會在行爲邏輯上有所不同，“統”“治”目標在國家與社會之間也就應該有所分別；國家層面主要考慮“統”的目標，社會層面主要考慮“治”的問題，通過“治”的鄉村目標來達到“統”的國家目標。與此同時，“統”雖然有國家正當性，但社會合理性存疑，當代中國曾有“一統就死”的教訓，故鄉村社會應以“有效治理”爲基本目標，通過社會之“治”回歸於國家“一統”。這也是國家在提出“三治結合”的同時，也提出並強調“共建共治共享”社會治理目標的原因。

四 進一步的探討與問題的拓展

之所以用“授權式治理”來概括中國鄉村與國家之間的關係，是因爲中國與西方不同，並不存在西方意義上的“市民社會”或“社會”。在“大一統”傳統和民族國家建構之下，權歸中央是常態，地方治理衹能在中央的授權之下，中國的農村始終在國家權力的範圍之內和治權的監控之下。從這個角度看，“授權式治理”本質上是一種國家主導下的治理模式，是中國鄉村治理的本原模式。特別是“近代以來，包括村民自治在內的農村治理改革都是由政府自上而下地推動的，它通過法律、制度和政策，從整體上規範、制約和引導着農村治理的結構、職能和方向。……這種政府主導的治理模式，深深地植根於中國的傳統政治文化”②俞可平、徐秀麗：“中國農村治理的歷史與現狀(續）——以定縣、鄒平和江寧爲例的比較分析”，《經濟社會體制比較》3(2004)：38。。在傳統文化和歷史慣性作用之下，雖然鄉村治理的具體模式有多種表現，近年來農村自主性也越來越強，但“萬變不離其宗”，農村社會不僅不會脫離國家治理軌道，相反，農村社會治理會越來越融入國家治理體系之中。

“授權”對鄉村治理有決定性影響。第一，授權是“一次性的委託”①房寧：“中國崛起的制度奧秘：一次性授權”，《政府法制》2(2010)：10。，即在一定期限範圍內，將權力委託給具體的執行者。就此而言，選擇治理者的重要性遠遠超過了具體的規定與職責。這賦予了鄉村社會相當大的自主性，被授予者對具體的治理行爲和過程有相當大的自由裁量權，“村官官小權力大”即是如此。第二，國家對鄉村社會的授權存在着權、責不對等問題。這與中國國家的無限責任屬性有關。鄉村治權上承國家意志，承載的責任也就更加寬廣，繁簡瑣雜都納入鄉村治理之中，這是鄉村治理中的制度困境。“村官不好當”是這一困境的高度概括。第三，授權既是權力下放的過程，也是職權再分配的過程。在“授權式治理”之下，鄉村社會的治理一定要秉持並符合國家意志。當鄉村治理偏離國家軌道或是鄉村出現異常情況或是國家面臨重大任務時，國家權力就會直接干預甚至直接下沉到村，通過糾正、控制、重構等方式，使鄉村治權重回國家治理軌道，或是重構與國家治理接軌的治理模式。這不僅反映在國家對鄉村社會的“統”“治”形態變遷中，更多地反映在派駐工作隊這一特殊的中國農村治理機制中②劉金海：“工作隊：當代中國農村工作的特殊組織及形式”，《中共黨史研究》12(2012)：58。。

從近年來的發展趨勢看，更是偏向了國家中心。一方面，隨着市場經濟進一步發展，交通、信息四通八達，電子網絡的普及和進步，鄉村社會不僅與外部世界越來越緊密地聯結爲一個整體，也與國家治理體系越來越結合在一起，越來越離不開國家基礎設施和社會服務體系；另一方面，現代性的國家權力、組織體系、社會規範、制度規定等，越來越成爲鄉村社會治理的主旋律。與此同時，伴隨着資源、技術、政策(特別是社會福利政策)下鄉的社會實踐及其過程，本質上都是國家下鄉和統括社會的過程，國家與鄉村社會之間雖有彈性空間但無縫隙，鄉村社會愈來愈與國家融爲一體。在這種趨勢下，鄉村治理處於一個相對寬泛又相對尷尬的境況之中，是偏好於“授權”之本意，重走“行政化”之路？還是尊重社會發展規律，在耦合基礎上自主形成相匹配的模式？或是在頂層設計和主動迎合之下，實現跨越性發展？

目前達成的一致性共識是，鄉村社會的治理既要充分發揮鄉村的自主性和尊重農民的主體性，也要符合國家與鄉村社會的關係實際，在順應社會發展潮流的同時，還要彌合各種已有治理模式之不足，追求鄉村治理的有效性、治理機制的平衡性、治理目標的一致性。有研究者認爲，未來鄉村治理的發展趨勢是體系化。③熊萬勝、方垚：“體系化：當代鄉村治理的新方向”，《浙江社會科學》11(2019)：41。但是，這一體系化不能僅僅體現在“三治結合”中，還要體現在鄉村治理與社會治理、國家治理關係中。中國鄉村未來的治理模式應是兩個層面的“三個融合”：一是鄉村社會內部自治、德治、法治之間的融合，它不同於機械性的“統一”“結合”，而是強調自治、德治、法治之間的共性及契合基礎上的“融合”；二是鄉村治理與社會治理、國家治理之間的融合，在國家治理和社會治理的格局引領和帶動之下，實現鄉村社會的有效治理。

綜上所述，與其他分析框架相比，“授權式治理”不僅能夠解釋鄉村治理模式的歷史邏輯，還能夠解釋當代中國鄉村治理的多樣化態勢，預測未來中國鄉村治理的演變趨勢。蘊涵於其中的，是國家不斷地深入鄉村，並逐漸主導了鄉村發展和治理的過程。這種情況彌漫於中國社會發展的歷史全過程之中，具有一般性。所以，“授權式治理”應該是中國社會治理的基本模式。