农村基层治理的现实困境与实践路向

任宝龙

摘要：“枫桥经验”自诞生以来，始终是我国社会治理工作中的一面旗帜，是中国特色基层社会治理的经典样板。当前农村基层治理面临一些现实困境，若没有得到妥善解决，就会对促进农业发展、农村繁荣、农民富裕产生消极影响。新时代“枫桥经验”具有坚持党的全面领导、相信群众依靠群众、发挥“三治”深度融合和善于依靠源头治理等四维优势，为化解农村基层治理困境，优化治理方式，全力打造社会化、智能化、法治化及专业化的农村基层治理新格局指明了实践路向。

关键词：枫桥经验；农村基层治理；现实困境；实践路向

中图分类号：D422.6文献标识码：A文章编号：2095-5103（2021）09-0096-07

20世纪60年代初，浙江省诸暨市枫桥镇的干部群众在社会主义教育运动中紧跟党的方针政策，坚持群众观点和群众路线，就地解决各类矛盾，积极探索基层治理的有效方式，尽力将潜在矛盾消灭在萌芽状态，化解在基层，在实际工作中总结出了“发动和依靠群众，坚持矛盾不上交，就地解决，实现捕人少，治安好”的“枫桥经验”。1963年，毛泽东同志作出“诸暨的好例子”批示后，“枫桥经验”在全国范围内引起了纷纷仿效。随着我国物质文明和精神文明不断丰富发展，“枫桥经验”产生近60年来仍在基层社会治理中焕发着活力，理论内涵逐步深化，实践适用范围不断拓展，其永葆生命力的秘密就在于适应了社会发展各阶段的现实需求，始终依靠广大人民群众，在教育与自我教育中唤醒群众当家作主的强大力量。习近平总书记强调：“各级党委和政府要充分认识‘枫桥经验的重大意义，发扬优良作风，适应时代要求，创新群众工作方法，善于运用法治思维和法治方式解决涉及群众切身利益的矛盾和问题，把‘枫桥经验坚持好、发展好，把党的群众路线坚持好、贯彻好。”[1]如今，新时代“枫桥经验”的主要内容被总结为“党建统领、人民主体、三治融合、四防并举、共建共享”[2]，所体现的四维优势为化解农村基层治理困境、实现新时代农村基层治理现代化发展目标提供了可描摹的样本。

一、新时代“枫桥经验”的四维优势

（一）核心：坚持党的全面领导

中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义制度的最大优势。

1.旗帜鲜明讲政治，突出党对一切工作的领导

我国取得的令世界瞩目的历史性成就是党带领人民取得的，没有党的正确领导和指引，就没有如此翻天覆地的变化。“枫桥经验”能在众多地方治理模式中脱颖而出并成为治理典范，原因在于枫桥镇积极贯彻落實党中央的精神，确保党始终总揽全局、协调各方，充分发挥党的领导核心作用，同时基层党组织因地制宜部署各项事务工作，灵活运用党的方针政策来治理基层事务，体现地方自主性。

2.不断创新基层党建形式，充分发挥基层党组织的凝聚力和向心力

纵观“枫桥经验”的不同阶段，其长盛不衰的关键是以服务群众为出发点，以基层党组织为基本轴心，各基层党支部依据实际情形和其他组织开展合建，推动基层党建工作既有广度又有深度，逐步推动基层党建形式新、力量强。例如内蒙古翁牛特旗党支部联合公检法司等职能部门和乡村社会各方工作力量，创建了“一张组织覆盖网，共解难题烦心事”的基层治理新模式。

（二）根本：相信群众依靠群众

人民群众支不支持、拥不拥护直接关系着党和国家事业的兴衰成败。新时代“枫桥经验”把百姓的集体智慧和力量融入社会治理中，始终坚持马克思主义群众观，切实执行党的群众路线，把人民的冷暖放在突出位置。认同且维护百姓的主体地位，支持群众的积极性和首创精神，相信群众能够自己教育自己、自己管理自己，重视并不断提升农村基层治理中民众的参与感、增强百姓的获得感和主人翁意识。“满足人民在经济、政治、文化、社会、生态等方面日益增长的需要，更好推动人的全面发展、社会全面进步。”[3]新时代“枫桥经验”促使党员和群众联系更加紧密、打成一片，方便党的政策及时传达到群众身边、为人民所知晓。设法使群众的关切能得到党员干部的及时回应，能随时查询处理进度。在民主决策时，借助民主恳谈会、群众代表会、信访接待会等形式广泛听取群众的建议，使各项事务的运行过程面向群众开放，接受群众监督。

（三）关键：发挥“三治”深度融合

社会主义新农村建设的良性发展，需要以发展的眼光来看待变化，需要积极探索促进农村基层治理的新方法。自治、法治、德治深度融合是新时代“枫桥经验”创新发展的重大成果，为村民自治和居民自治提供了优秀的政治传统、文化资源和活力涵养。新时代“枫桥经验”将“三治”深度融合作为农村基层治理的基本推动器，以自治为源激发群众的自觉行动，注重法治的重要规范性作用，结合兼具传统与现代特色的德治因素，发展政治动员、文化建设、舆论宣传等多样性治理方式，不仅形成了丰富多样的社会治理新途径，同时反哺了“三治”的健康发展。

（四）要义：善于依靠源头治理

要维护社会和谐稳定，不能只依赖硬性管控手段。“要推进社会治理现代化，坚持和发展‘枫桥经验，健全平安建设社会协同机制，从源头上提升维护社会稳定能力和水平。”[4]222随着信息化技术的高速发展，新时代“枫桥经验”所提倡的从源头防范变得愈发重要和可能，“小事不出村、大事不出镇、矛盾不上交”的治理经验更容易实现。一方面，借“互联网+”模式的发展东风，摸索出农村基层治理与大数据融合的信息化治理途径，由专业技术人员预判可能会产生的矛盾风险并及时采取可行性对策化解，防微杜渐；另一方面，基层党支部创新治理模式，通过社区交心会、业主交流会等人民群众可接受的新形式，把单主体治理过程变为多方共商共治过程，维护并解决百姓的合理利益要求，助力化解人民所遇到且难以自我规避的风险与困难，在面对面的交流中减少隔阂，在心贴心的交往中增进情谊，这是保证农村基层稳定和发展的重要手段。

二、当前农村基层治理存在的现实困境

（一）农村基层党组织的建设和监督亟须强化

中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，农村基层党组织是党的肌体和细胞，是我们党治国理政的神经末梢。现阶段基层党组织也存在着一些需要完善的地方。

一是农村基层党组织的自身建设仍有不足。中国共产党党员众多，优秀的人才也不计其数，但是由于部分地区早先把关不严、考察不周，导致某些党性不强、素质不高的人进了党员队伍。还有部分黨员认为自身“处江湖之远”，只顾安逸的物质享受而松懈了理想信念，忘记了初心和使命，影响了党员队伍的整体风貌和良好形象。

二是党内的监督体制仍需完善。有的农村基层党组织被霸痞掌握，借宗派势力横行乡里，非法牟取利益，村民在恶势力的压迫下苦不堪言，也缺乏自下而上的举报反馈通道。另外，由于过去监督不到位或错位，部分党员干部“四个意识”不牢固，自律性不高，产生了违规收受礼金、挪用征地补偿款、侵吞村集体租金等“微腐败”现象，导致人员涣散、纪律性不强等消极局面。

（二）农村基层政府的行政能力和效率有待提高

新中国成立以来特别是改革开放的四十年多来，在全国各族人民的共同努力下，我们取得了显著成就，特别是“在迎来中国共产党成立一百周年的重要时刻，我国脱贫攻坚战取得了全面胜利”[5]。但农村基层政府的行政能力和效率仍有待提高。一方面是封建社会遗留的官本位思想和官僚主义的余毒犹存。官僚主义与为民服务的初心、使命、宗旨相背离，破坏了来之不易的好风气、好规矩和好价值。不妥当的行政行为、低下的行政效率会逐渐蚕食群众对政府的信任与信心。另一方面是农村基层政府权责界限不清。我国的职位层级架构强调权责的分级，基层本身工作压力大、工作环境艰苦，若再被“文山会海”占据大量工作时间，必然影响工作落地，使行政资源消耗在无用之处。因此，要梳理明晰不同行政主体间的权责清单，真正协调好各级行政力量，为基层减负，给基层人员留出更多时间和精力为百姓服务。

（三）移动互联网冲击农村基层良性治理

随着移动互联网力量下沉，网络服务和衍生产品不仅对于个人的思想观念更新起了极大作用，同时也深刻影响着党执政效能的发挥和政府行政效率的提升。我国网民基数大、覆盖面广，网络这把双刃剑中暗藏的不良思想及有害行为给我国社会治理带来了不小的难题。在整体文化水平相对低下和精神产品供给相对缺失的农村，如何因势利导，积极利用移动互联网为民谋福利，提升基层治理能力和居民的幸福感成为亟待解决的难题。若乡镇政府对移动互联网重视不够、利用不当，农村基层这块高地就会被“有心人”占据和利用，会对基层治理产生不可估量的负面影响。

（四）法治精神淡薄削弱农村基层治理效能

新生代农村基层治理必须树立法治理念、发扬法治精神，摒弃过去不采取法治方式、过分依赖“短、平、快”行政手段的旧习惯，杜绝治理主体不作为、乱作为，抑制权力寻租、贪污腐败现象。要尽力挖掘并弘扬“枫桥经验”的内在灵魂，重视法治精神在基层治理中的重大作用。

三、化解农村基层治理困境的实践路向

（一）多元联动，增强农村基层治理社会化

1.始终坚持党领导一切的根本原则

在基于新时代“枫桥经验”四维优势化解农村基层治理现实困境的进程中，要始终坚持党领导一切的根本原则，全面统筹酝酿、决策、执行、反馈等环节，将人民的关切、社会的意愿和国家的前景体现在各领域各方面，深入破解农村基层治理的重大课题，越是遇到难啃的硬骨头越要坚定信心。要在脱贫攻坚战取得全面胜利之际趁势而上推进乡村振兴，村“两委”干部是这一重心协调转变的关键。基层党组织要对“两委”的工作和服务进行引导和监督，解决换届中普遍出现的问题，提升换届选举的质量和居民的满意度，选拔配备一大批优秀、年轻的干部来推进社会主义新农村建设，为群众生产生活带来别样的生机和青春激情，创造更多的实惠。

2.吸纳优秀社会组织协同参与共治

在市场经济蓬勃发展的今天，社会组织在社会安定、慈善公益、文体事业、医疗卫生等多个领域都有着不可替代的作用，特别是在援助疫情防控、助力抗洪救灾的考验中展现出有力度有态度有温度的风貌。因此，在新时代“枫桥经验”的具体运用中要吸纳优秀社会组织，利用其贴近社会和群众需要的优势协同参与共治。要大力发展公益类社会组织，引导组织在某些市场和政府受限的领域提供服务，营造互帮互助的良好社会氛围，并出台针对社会组织的规范办法和监管意见，高度关心社会组织的良性可持续发展，引导其在协同参与共治的道路上越走越远。

3.团结新乡贤群体提升治理效能

2018年中央一号文件指出，“积极发挥新乡贤作用”[6]。全国人大代表赵皖平在2021年两会期间提交的《关于发挥新乡贤在乡村振兴中作用的建议》中也认为，发挥新乡贤在乡村振兴中的独特作用，既是历史传承，也是时代发展的需求[7]。如今，乡贤已不只是年老有德、儒雅乡绅的传统形象，其范围更广、标准更具弹性化，凡是积极为脱贫攻坚和乡村振兴而努力奋斗的本乡本土优秀人才都可称为乡贤。新乡贤群体参与农村基层治理，既符合传统的礼乐兼顾思想，又符合现代社会“三治”融合的治理思想；既发扬了乡贤文化的优势，又在现实语境的变化中发展创新，与新时代新理念相契合。要发挥新乡贤群体的作用，搭建新乡贤可融入、愿融入的平台十分重要，要给予必要的政策支撑、物质保障和精神激励，为“两委”工作提供有益补充。

（二）法律赋能，筑牢农村基层治理法治化

1.发展规范有效的权益维护机制

我国仍处在社会转型期，“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”的错误观念在人民内部矛盾较为严重的时候容易转化为群体性冲突。造成这种现象的原因有很多，其中突出症结是权益维护机制不完善，群众的民意表达和利益诉求得不到重视，发声渠道不畅通，致使部分群众“信访不信法”甚至“弃法转访”，希望通过“闹大”来使个人的关切得到重视和满足。要解决此类问题，首先要维护法律在民众认知中至高的地位，鼓励引导人民群众在生活中学习法律，遵守法律，运用法律来解决问题，表达自己的合理诉求；其次，消除群众“不闹不解决”的顾虑，发展规范有效的权益维护机制，保护群众合法利益，补偿受损利益，既要强化源头治理，全力依法调理化解农村基层社会矛盾，又要提供适当方法、有效渠道确保有错必纠。

2.提供高质多样的法律服务样式

提供高质多样的法律服务样式是筑牢民生建设保障、推动农村基层治理法治化的重要方面。

一是建立紧缺法律人才引进政策，创造良好的社会氛围和物资保障条件，积极吸引法学专业人才走向基层，提升基层法律人才队伍的整体水平。

二是加强基层普法宣传教育力度，通过法律讲堂、知识竞赛、专题讲座等形式，采用寓教于乐的方式增进群众对法律知識的理解吸收，加深群众对法律的信任程度。

三是利用大数据和网络新媒体技术创新基层法律服务形式。例如搭建专门的法律服务网站，设置法律知识栏目、援助服务模块和法律咨询窗口等，实现法律一站式电子服务。创建政务媒体矩阵实现信息的共享互通，推动法律服务资源发挥更大价值。

四是把握村规民约的发展新机遇，尽力发扬村规民约在团结引导民众、法律法规援助、法治化水平提升中的特殊作用，把无形的道德习惯转化为有形的道德规范。

（三）科技加持，提升农村基层治理智能化

1.培养农村基层治理的智能化意识

农村基层治理智能化是大数据、云计算等技术在乡土社会的创新性运用，是因应时代要求、处理社会难题的有力武器。但重视农村基层治理智能化并不意味着唯工具论或简单追求数字化指标，而是要时刻谨记以民为本、技术次之，不可本末倒置。此外，要紧绷问题意识这根弦。既要认识到智能化是提升农村基层治理的新机遇，也要具备居安思危的意识，依托智能化消灭可能出现的风险苗头，参考智能化方案应对治理难题，如追踪有可能形成大规模网络舆情的信息流，推进在线引导和线下分流齐头并重，做好治理工作。

2.打造智慧农村数字化治理样式

打造智慧农村数字化治理样式是提升治理能力、推动社会治理智能化不可或缺的方略。

一是利用政府及社会多主体资源，按照智慧社区标准建设一批示范性智慧农村典型，加大对基础设施数字化建设的投入。

二是结合当地实际，建设智慧农村数字化网络数据资源库，联通不同地域及各个行业的数据库，努力实现优势治理资源信息共享，强化基层治理的整体性。

三是结合智慧农村数字化网络数据资源库打造实用的互联网政务系统，延伸公共服务的范围和领域，进一步提升便民利民的效率。

四是提升数字化安全系统覆盖面积，通过治安视频监控、治安防护队伍形成科技和人相结合的治安防护体系，壮大农村基层治理安保力量，实现网格化全覆盖。

（四）三管齐下，推进农村基层治理专业化

1.培育农村基层治理专业化理念

理念先于行动。培育专业化理念是农村基层治理专业化的先行军。

一是坚持以人民为中心的工作理念，这是基层治理理念专业化的根本。中国共产党历来坚持以人民为中心，要充分了解人民的所思所想所盼，紧密地将人民现实需要和根本利益与党的方针政策相结合，在了解群众、亲近群众的过程中赢得群众。

二是树立治理过程和平稳定的理念。要维护农村基层的平安稳定，完善维稳体制、机构和人员配备；还要根据变化更新思想观念，转变维稳思路，由被动应付向主动预防转化，探索符合时代要求和实践需求的新理念新机制。

2.构建农村协商民主专业化渠道

农村协商民主专业化渠道是村民自治效果得以充分彰显的重要保障。

一是在针对农村实际制定发展规划时，取上级党委、村级“两委”、新乡贤群体、专家学者团队、智库机构以及村民群众的最大公约数，汇集群众创新智慧，认真吸纳不同的专业性知识和建议，增进相互沟通，促进相互理解，为民主决策提供科学参考。

二是尝试设立镇村两级民主协商委员制度，探索农村协商民主组织化制度化发展。汇聚政协队伍中的精英人才立足于农村，发挥政协作为党的好参谋好助手的重要作用，扩大农村协商民主的影响力和带动面积。

三是在盘活农村协商民主形式多样性上下功夫，转向村民共治。继续发挥民主恳谈会和听证会的重要作用，利用好微博微信等现代信息技术平台，吸引群众主动参与，形成线上即时互动。对群众关心的事尽快落实，不满的事及早改正，逐步改变以往“电子政务没人看，看见没人管，仅仅是个摆设”的刻板偏见。

3.建设农村基层治理专业化队伍

推进农村基层治理专业化还需要配备一支专业化的治理队伍。当前我国农村基层治理队伍老中青比例失衡、青年骨干力量不足。要使优秀专业人才既想来又留得下，为巩固脱贫攻坚成果、助力乡村振兴提供“第一资源”，需要做好以下几点：

一是建立德才兼备的人才引进标准，公开、透明地选拔一批立场坚定、素质过硬、吃苦耐劳的人才，充分发挥每个人的优势专长，人尽其才。

二是优化公共基础设施条件。建立专业图书馆、人才工作室、健身房、活动室等学习活动场所。加大住房、收入支持倾斜力度，保证引进的人才能全身心投入农村基层治理工作中。

三是通过培训加快人才适应环境、找到归属感的速度。科学设置培训内容，优选培训方法，兼顾理论教学和实践锻炼，确立适用于社会主义新农村建设专业化队伍长效发展的培训机制。

参考文献：

[1]把“枫桥经验”坚持好、发展好把党的群众路线坚持好、贯彻好[N].人民日报，2013-10-12.

[2]徐良平.坚持和发展新时代“枫桥经验”打造基层社会治理的样本[N].学习时报，2020-03-09.

[3]习近平.决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利[N].人民日报，2017-10-28.

[4]习近平谈治国理政：第3卷[M].北京：外文出版社，2020.

[5]习近平.在全国脱贫攻坚总结表彰大会上的讲话[N].人民日报，2021-02-26.

[6]中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见[EB/OL].http：//www.xinhuanet.com/politics/ 2018-02/04/c_1122366449.htm.

[7]发挥新乡贤在乡村振兴中的作用[N].光明日报，2021-03-03.

责任编辑：夏晓畅