预算管理一体化实施后预算单位管理完善的建议

宋烁

摘 要：近年来，我国预算改革工作不断深化，为提升财政预算管理现代化水平，2020年财政部逐步在地方和中央单位推进预算管理一体化建设，运用信息化手段提升预算管理规范化、标准化水平的决策部署。论文结合预算管理一体化的实施的背景、内容和要求，针对目前各级预算单位内部管理机制中存在的问题和薄弱环节，进行了分析并提出了完善管理工作的意见建议。

关键词：预算管理一体化;管理机制;完善建议

一、预算管理一体化的内涵

（一）預算管理一体化实施的重要意义

预算管理一体化是全面深化预算制度改革的必然需要和有效途径。通过实现预算管理一体化，整合预算管理全流程，将预算管理制度规则嵌入系统，起到提高预算管理各环节标准化、自动化水平，实现预算管理全过程动态实时监控，促进各级预算单位规范预算管理行为，提高预算管理效率。预算管理一体化有利于推进“预算一个盘子、支出一个口子”，强化综合预算编制水平，全面掌握收入来源，杜绝虚增财政收支;有利于强化预算执行动态监控，硬化预算约束力，严控预算调整，防止无预算超预算支出行为;有利于全面及时清理存量资金，提升财政资金配置效率;有利于推进全预算绩效管理，以绩效为导向优化支出结构，提高财政资金的 使用效益。

（二）预算管理一体化的主要内容

预算管理一体化是以统一预算管理规则为核心，以预算管理 一体化系统为主要载体，将统一的管理规则嵌入信息系统， 提高项目储备、预算编审、预算调整和调剂、资金支付、会计核算、决算和报告等工作的标准化、自动化水平，实现对预算管理全流程的动态反映和有效控制，保证各级预算管理规范高效。预算管理一体化主要包括了基础信息管理、项目库管理、预算编制、预算批复、预算调整和调剂、预算执行、会计核算、决算和报告等8个部分，各部分主要内容为：①基础信息管理。主要规范单位信息、人员信息、 资产信息、地方政府债务信息、支出标准、绩效指标、政府收支分类科目、会计科目、政府非税收入项目信息、政府采购基础信息、账户信息、财政区划等基础信息的具体内容、管理流程和规则等。②项目库管理。主要明确项目库管理框架，规范预算项目的分类，以及各类项目的管理流程、管理规则和管理要素等。 ③预算编制。主要规范政府预算、部门预算、单位预算的编制原则、编制内容、管理流程和规则。④预算批复。主要规范政府预算批准、转移支付预 算下达、部门预算批复、政府和部门预算公开的管理流程和规则。⑤预算调整和调剂。主要规范预算执行中预算调整 和调剂的管理流程和规则。⑥预算执行。主要规范政府和部门收支预算执行的 管理流程和规则。⑦会计核算。主要规范总预算会计核算、单位会计核算、预算指标会计核算的管理流程和规则。⑧决算和报告。主要规范财政总决算、部门决算、 部门财务报告、政府综合财务报告、行政事业单位国有资产 报告的管理流程和规则

二、目前各级预算单位预算管理中的薄弱环节

（一）预算管理全面性规范性不足

各级预算单位普遍存在综合预算管理意识不强，不重视非财政收支预算编制和管理的情况，造成部门预算不能全面反映单位年度收支真实情况、非财政资金无预算列收列支、财政资金管理不规范、超范围超标准支出等问题长期存在，影响预算资金的统筹安排和资金效益的发挥。

（二）预算支出标准化程度低

由于我国预算单位具有管理层级多、行业范围广、地域跨度大等特点，因此，标准统一一直是预算管理中的重点和难点。目前，各级预算单位在预算管理中普遍存在单位内部支出标准不统一，对已出台的基本支出或项目支出定额标准使用和执行力度不够，预算申请和执行标准不统一等问题，严重影响了预算管理的精细化、科学化水平。

（三）预算约束机制不完善

目前，预算“硬约束”意识在各级预算单位已经普遍建立，预算执行管理力度不断加大。然而，各级预算单位还存在忽略事前评估、“重编制、轻执行”、事中监控走形式、评价结果不予预算安排挂钩等情况，普遍缺乏实质有效的内部预算约束制度机制。

（四）预算编制和调整的动态反映机制未建立

受“重编制、轻执行”的思想影响，加之业务部分和财务部门管理存在脱节，预算执行中需要调整的事项需求不能及时被反映，存在的财务风险不能及时被发现，预算执行中调整存在不及时、不规范的情况，直接影响年度预算执行和绩效结果。特别是随着预算公开范围逐步扩大，及时掌握预算编制和调整的动态管理机制亟待建立。

（五）预算管理各层级、各主体及各环节衔接程度不够

实际工作中，各预算单位、各部门由于业务实施和管理需要，都有自己的管理体系和信息平台，造成各层级、各主体及各环节之间存在的业务壁垒和信息孤岛，上级对下级预算管理状况追踪不及时不全面、预算管理各环节信息共享不充分、业务管理部门和财务部门之间沟通协调不及时，造成预算管理效率偏低，现有预算管理方式不符合现代财政制度要求。

三、预算管理一体化下预算单位管理机制的调整和完善

（一）强化全面预算管理思想，健全全面预算管理体系

提出的现代财政制度首要内容就是“全面规范透明”，特别是在当前国家财政面临财政收支处于紧平衡状态，收支矛盾较为突出，可持续性面临挑战的背景下，加大预算统筹力度是部门预算改革的首要工作。在预算管理一体化系统中，预算单位所有的财政收支都将被动态实时的放映，潜在的收支预算编报及执行中不全面不规范的问题也会同步反映出来。因此，各级预算单位领导要从根本上认识到加强本单位全面预算管理的重要性和必要性，从自身做起转变观念，将全面预算管理贯彻到每个职工和单位管理的各个方面，健全单位内部全面预算管理制度，明确各部门各环节在预算管理中的职责，规范收支预算申报、会计核算，确保如实反映单位非财政收入，将全部收支纳入预算，杜绝无预算列收列支。

（二）做好本单位中期预算规划，建立项目库周期管理机制

随着2016年财政部对一般公共预算和政府性基金预算拨款收支实行中期财政规划管理开始，年度预算安排都被纳入了中期财政规划的控制范围内。目前，中期财政规划主要是侧重于根据各级预算单位的预算基础数据自上而下的定制宏观经济和财政中期目标及规模，因此，各级预算单位，特别是基层预算单位在中期财政规划的管理观念还处在宏观概念阶段，实际工作中也主要也没有建立起相关的管理机制，缺乏对本单位中期预算规划的主动性。预算管理一体化实施以后，基本支出和项目支出均以预算项目的形式纳入项目库管理，实行全生命周期管理，全流程动态记录和反映项目信息变化情况。为了尽快适应新的管理模式，各级预算单位势必要尽快树立起“资金跟着项目走”的新理念，将预算安排与单位事业中长期发展规划挂钩，提前筹划、预算项目储备常态化，重视绩效事前事后评估，建立自己的中期预算连续且动态的项目库管理机制。

（三）夯实预算管理基础工作，规范统一基础信息管理

预算管理一体化的首要环节和重要内容就是“基础信息管理”，其中涵盖了从单位、人员、资产、支出标准、绩效指标、政府收支分类、会计科目、政府采购等各项预算管理需的基础信息，内容细化到末级统计单元，是预算单位财政补助核定、预算编报、预算审核、预算批复、预算执行以及绩效评价工作的关键依据。基础信息管理为财政审核监管部门全面、集中和系统的提供了预算单位各类基础情况，大大提高了财政审核监管部门对各预算单位经费核定及执行情况的监管效率。实际工作中，预算基础工作由于涉及部门较多、情况复杂且数量巨大，往往存在很多问题，例如基础数据缺失、数据更新不及时、资产状况混乱不清、业务定额标准执行不统一、绩效目标设定与预算申报内容脱节等问题，预算单位必须要进一步自觉规范单位相关人事、资产、财务及业务管理工作，对基础资料存在的问题进行及时清理和更正，对相同基础数据要素的统计标准进行规范统一，确保基础信息全面、真实、合规、有效及连续反映本单位实际情况，

（四）继续强化预算执行管理，建立健全资金管理机制

近年來，国家不断加大各类预算资金的监督检查，预算“硬约束”的观念已经在各级预算单位中建立，但预算执行内控管理依然存在预算约束意识不强、监控不及时、手段落后、监管力度不够、有效性不足的情况。预算管理一体化将预算指标管理、资金管理、国库集中支付管理、结转结余资金管理等预算执行相关的重要管理工作纳入平台统一管理，因此，财政部门对各级预算单位预算执行监管将更加高效和严格，对各级预算单位预算执行内控管理提出了更高的监管要求。各级预算单位在预算编制阶段必须充分考虑预算执行的可行性，做好年度预算执行指标的分解落实，做好前期工作，控制预算执行进度，重视资金支付和政府采购、现金流量预测之间的衔接，规范预算调整程序，严格财政结转结余资金管理等，更好的适应预算管理一体化新管理模式，将强化预算管理内控机制，为预算绩效管理和预算公开打下良好基础。

（五）加强预算管理与资产管理的衔接，完善资产预算管理

资产管理是预算管理的重要基础性工作，而预算管理对资产管起到进一步规范作用。预算管理一体化中，资产信息反映到具体资产，包含了其基本信息、财务信息、和使用信息三类信息，新增资产配置管理嵌入预算管理全流程，资产分类与政府采购品目逐步实现代码统一的衔接，全面反映资产配置、使用、变动等情况，资产管理情况将被实时动态放映和监督管理，这对各级预算单位资产管理工作提出更高的要求，建立单位内部资产与预算两项管理衔接机制成为必然。各级预算单位必须要充分认识到存量资产信息是财政部门审核其资产配置预算和运行费预算的重要参考;必须确保资产会计核算信息和资产卡片信息一致且同步更新，保证录入系统的资产存量信息准确无误;必须要发生资产出租出借、对外投资、处置等情况变动产生的收入及时足额上缴财政;必须要新增资产配置纳入预算申报，严控无预算新增资产配置情况的发生等。各级预算单位通过建立健全本单位资产管理与预算管理衔接机制，提高预算编制科学性、提升财政资产治理能力。

四、结语

预算管理一体化是全面深化预算制度改革的必然需要和有效途径，面对预算管理一体化实施的新要求，各级预算单位要对照顺利现有预算管理机制中存在的不足，采取有效措施逐步完善管理机制，保障预算资金的合理安排和效益，确保单位职能有效实现。

参考文献：

[1]中央部门预算编制指南.2021.

[2]陕西财政云预算管理一体化规范.

[3]江苏省预算管理一体化规范（试行）.