“数智化”推动江苏省域社会治理走在前列

张志华 等

早在2017年12月，习近平总书记就实施国家大数据战略进行第二次集体学习时强调，大数据是信息化发展的新阶段，要推动实施国家大数据战略。党的十九届四中全会明确提出推进数字政府建设。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标纲要》指出，要“不断提升城市治理科学化精细化智能化水平”;《江苏省国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要》中提出，要“发挥智慧治理支撑作用，提高智能化、精细化、人性化水平”。为全面推进江苏社会治理现代化进一步指明了方向，提供了遵循。伴随大数据、人工智能、区块链等技术的迅速发展，“数智化”（数字化、智能化、智慧化）已经成为影响社会治理现代化进程的关键因素。加快推动江苏社会治理数智化转型，是推动数字江苏建设的现实要求，是促进江苏高质量发展的迫切需要。

近期，南京邮电大学江苏现代信息社会研究基地课题组紧紧围绕国家和江苏推进社会治理现代化的新部署、新要求、新趋势，聚焦数智化发展与社会治理的“跨界”融合，先后赴上海、浙江等兄弟省市，江苏的南京、无锡、徐州等设区市进行实地调研，总结江苏社会治理的经验成效，厘清治理工作的难点与堵点，对标查找江苏社会治理数智化转型的优势与短板，提出推动江苏社会治理数智化转型的对策建议。

一、数智化驱动社会治理发展态势

数智化是指从数字化到智能化再到智慧化的发展过程，社会治理数智化转型是指运用数字技术、智能技术推动社会治理更加智慧，是实现社会治理体系和治理能力现代化的必由之路。一是着眼国家所需，展现社会发展的新格局、新气象。2020年新冠肺炎疫情在全球范围内暴发与蔓延，数字技术、智能技术成为常态化疫情防控的重要技术手段，“数字经济”“数字社会”成为对冲疫情影响、重塑经济体系和提升治理能力的重要力量。二是立足江苏所能，扛起江苏发展的新使命、新担当。2020年，江苏数字经济规模超过4万亿元，位居全国前列，占GDP比重超40%。人工智能、大数据、物联网、区块链新一代信息技术创新与产业应用发展动能强劲，南京、苏州、无锡等地率先布局数智化研发、应用及产业化发展。三是顺应群众所盼，彰显江苏治理的新价值、新追求。江苏社会治理以人为本，注重增强人民获得感、幸福感，治理体系较为完善，省市各级均出台相关政策支撑和保障社会治理体制机制，并呈现出多元共治的良好格局。

二、江苏社会治理数字化转型的总体成效

近年来江苏积极探索实现社会治理现代化的路径，通过“互联网+政务”不断提升政府效能，借助大数据智能分析助力科学决策。

治理体系较为完善。全省社会治理体系呈现多元共治局面。数智化治理方面形成网信办、大数据中心为核心的各层级领导小组、工作机构，基层治理方面形成政法委、公安为核心的网格化治理队伍。南通整合大数据中心、12345政府公共服务中心、网格化服务管理中心，成立市县乡三级市域治理现代化指挥中心，市县乡镇网格五级治理体系，推动治理体系不断完善。无锡基于城市较好的信息化基础（物联网、雪亮工程）推动社会治理数智化转型，通过大數据管理局管理政府信息资源交换，并承担市级层面数据的顶层支撑和保障;同时，各部门设立CIO（首席信息官）信息化建设队伍，负责部门数智化转型工作。

治理模式成效明显。全省治理模式不断创新，成效走在全国前列。从南京市栖霞区最先尝试并推广网格化管理“仙林模式”，发展到现在全省推行“大数据+网格化+铁脚板”基层治理模式，始终运用新技术赋能社会治理，提升治理效能。2020年疫情防控阻击战打响后，江苏第一时间将网格化社会治理机制运用到基层防控一线，组织动员近30万名专兼职网格员，沉入社区开展精准防控，并创新了一批“智慧防疫”机制，有效推动一手抓防控、一手抓发展，统筹做好疫情防控和经济社会发展工作。

数智化治理基础扎实。江苏信息化水平较高，信息产业基础雄厚，信息基础设施建设水平居于全国前列，基本建成了性能和规模全国领先的现代信息基础设施。初步构建了国家、省、市三级共享交换平台体系，通过省大数据共享交换平台提供省级数据接口和国家整体授权接口，形成“上联国家下联地市”的共享体系。同时，江苏在大数据、人工智能、区块链、物联网等方面稳步发展，为全省社会治理数智化转型提供了技术支撑。无锡的国家传感网创新示范区、苏州的人工智能产业园入选全国首批人工智能示范园区;江苏入选国家2020年大数据产业示范项目总数居全国第二。

三、江苏社会治理数智化转型存在的瓶颈

江苏社会治理数智化转型具有相对优势，但前有标兵，后有追兵，与发达国家和先进地区相比，尚存在一定差距和现实瓶颈。

统筹规划作用发挥不够充分。在总体规划上，江苏尚未出台数字政府建设的总体方案。政务信息化和大数据的发展目标、总体框架、主要任务、运行机制和实施保障等尚不够明确，在整体推进机制和工作体系、一体化政务大数据中心建设框架、项目建设和运营模式等方面还有较大提升空间。在政策指导上，省级层面尚未出台政务信息化项目建设管理办法。对信息基础设施建设、系统软件开发、系统运维及迭代升级等项目缺少更为明确的管理规范，或审批环节过多、流程过长，有效监管不够。在资金保障上，信息化项目投入少资金来源渠道比较单一，难以保障相关开发、运营任务的快速增长。广东、浙江、上海等省市均与本地的互联网企业、IT企业及基础电信运营商建立紧密合作关系，政府和企业优势互补，积累了丰富的建设运营经验。

数据协同共享机制尚不完善。从省级层面看，省级部门机房、网络、系统分散，由多家公司进行建设和运维，部门间技术标准不一，服务质量参差不齐，难以形成集约化建设规模效应，难以满足数智化治理建设需求。从业务部门看，数智化转型行政推动力不足，一些部门尚未建立数据共享工作协调机制，部门内多头管理，数据共享实施中易出现业务主管处室和信息技术处室意见不一现象，部门数据专有化观念仍较浓厚，共享意愿不足，配合度不够，降低了归集共享的效率。从基层治理看，基层治理中App应用碎片化和部门职能分置叠加造成的数据烟囱、信息孤岛现象仍然存在，降低了数字治理效率，体制机制有待进一步理顺。

基层社会治理边界模糊。首先，权责划分不够明确。部门专业职能网络和基层治理体系关系存在交叉重叠，基层网格员往往身兼数职，既需要完成网格化信息上报，也可能承担安全监管、市场监管、应急管理等多重任务，基层治理力量分布不均。其次，考核导向不够科学。实际的基层工作系中，基层发现和上报问题反而可能成为考核的扣分项，厘清部门间的权责关系是基层社会治理的“痛点”。最后，网格划分不够精准。网格化治理要素需求存在差异，当前网格化管理较多是按照定制化方式管理，治理不够精准，如城乡网格是治安问题，老城区网格是政务服务问题，但网格化治理模式相似，无法满足差异化需求，导致矛盾的产生。

社会数智化素质欠缺。一方面，社会各界对数智化认知存在不足。一是对数字资产认知不足。各层各级、各行各业尚未真正重视数据的价值。二是对共享共治认知不足。数据是企业的核心资产，大量数据掌握在企业手里，与政府合作存在控制权与归属权的问题。三是对数据赋能认知不足，业务场景有待挖掘，数据模型有限，尚停留在就事论事阶段。另一方面，社会治理人才队伍数智化水平参差不齐。这种情况在“基层网格员”显得尤为突出。当前网格员队伍中专职人员配备不足，兼職人员水平较低，而且乡村发展存在空心化问题，青壮年、知识分子外流严重，留守人员以老弱妇为主，村民和村镇工作人员的信息化技术能力较低，难以满足数智化转型需求。

四、数智化驱动江苏省域社会治理

走在前列的对策建议

数智化驱动江苏省域社会治理走在前列，应遵循“协同整合、创新引领、以人为本、安全可控”的基本原则，加快构建“横向到边，纵向到底”的社会治理体系，全面实现数智化社会治理中的“网络通”“数据通”“业务通”，形成社会治理精准分析、精准服务、精准治理、精准监督、精准反馈的良性机制和闭环过程，推动社会治理“数字化”向“数智化”跨越，促使江苏省域社会治理数智化水平领先全国，服务效能达到国际先进水平，打造“中国之治”下的“江苏智治”品牌，让“数智化治理”成为江苏名片。

注重顶层设计，实施一体化治理战略。首先，构建政府、市场和社会力量协同的一体化治理模式。树立高站位发展理念，将社会治理数智化转型作为“一把手”工程，将推动社会治理数智化转型纳入江苏高质量发展战略布局。遵循整体思维，加快推动政府数智化转型升级，研究制定政府跨部门数据共享、组织结构改造、治理流程升级等专项行动方案。发挥政府主导作用，建立政府部门之间以及政府与社会组织、市场机构等常态化协同治理机制。其次，提升省域全流程一体化服务水平。一方面，推动政务服务、公共服务从“分头办”向“协同办”转变，实现数据一次采集，业务一次办理，质态一目了然;另一方面，确保服务方式“线下管”与“网上办”并行发展，加快数字服务适老化改造，保障老年人、残疾人等数字弱势群体。最后，完善数智治理一体化资源供给。加大政策资源供给，推动公共数据管理办法落地生效，完善信息基础设施保护制度和网络安全等级保护制度。优化数据资源平台建设，加快制定公共数据开放利用数据标准规范，进一步优化完善大数据共享交换平台，强化其主干地位。引入社会资源参与，充分发挥互联网企业数据、资金优势，深化政企合作领域。

聚焦重点领域，构建全情境数智治理体系。一是推进公共安全和风险防控数智化，构建一套全域式安全监管体系。全面推行“雪亮工程”，建立数字监控视频“天眼”、网格员移动“网眼”、普通群众“众眼”三位一体的立体化社会治理体系，到“十四五”末，力争实现省—市—县（区）—乡（街道）—社区（村）“雪亮工程”100%覆盖。围绕精准管理需求，加快发展安全生产、房屋安全、交通疏导等方面的智慧应用。建设“苏服码”，实现“一人一码”“一企一码”“一码通办”的风险防控体系。二是推进基层治理数智化，构建一套网格化协同管理体系。建设省（市）域社会治理现代化指挥中心，推进城市大脑建设，构建一号受理、一体派单、联动联处、督察督办的高效联动运行机制。推进基层治理综合信息系统一体化建设，建设城乡基层数智化操作系统和服务平台。将物联网感知设施、通信系统等纳入公共基础设施统一规划建设，推进市政公用设施、建筑等物联网应用和智能化改造。三是推进市场监管数智化，构建一套全口径信息共享体系。建立全省统一的检查对象和检查人员名录库，实现日常监管“双随机”全覆盖，创新人工智能、区块链等技术检测手段，确保应检必检。加快建设全省统一的公共信用信息平台，推进市场监管领域涉企信息全口径归集，完善信用修复机制，探索统筹各领域“黑名单”制度，强化信息共享、联合惩戒和部门联动响应。配合实施“互联网+监管”，运用区块链等技术在食品、药品、特种设备和危化企业的装卸、仓库和车间重点环节安全监管上取得应用突破。四是推进生态环境保护数智化，构建一套智慧型感知防控体系。加强水环境数智化应用，加快饮用水水源安全的环境信息体系建设，建立“天—空—地”组网实时在线监测体系。加强土壤污染防治数智化应用，建立全省土壤环境监测网络，构建土壤污染溯源、预测系统、预警系统等。建立空气质量监测预报预警体系，完善大气复合污染立体监测系统，建立一体化灰霾监测系统，形成全覆盖、高精度的感知防控体系。

实施重大工程，抢抓数智治理发展机遇期。第一，实施“数智”技术攻关工程。加强核心技术研发，聚焦发展高端芯片、操作系统、人工智能关键算法、传感器等关键领域。优化产业布局，打造5G、人工智能、区块链、物联网等龙头企业。鼓励领军企业组建创新联合体，加快科技成果转化和产业化。到“十四五”末，争创一批国家级新一代信息技术（5G、人工智能、区块链等）发展先行示范区，建成一批省级数智化转型创新平台。第二，实施数据标准建设工程。规范数智治理总体要求标准，包括数据共享标准、业务管理标准、技术应用标准、政务服务标准等;建立数据安全监管机制，以政府为主导，引入第三方机构监管互联网巨头、运营商海量数据的安全问题;统筹建设全省“数据湖”，构建全省共建共享的大数据资源平台，推进政、企、民三类用户数据的融合协同，实现协同互补，分级处理。第三，实施城乡基层治理示范工程。创新“大数据+网格化+铁脚板”基层治理机制，完善基层社会治理网格化智能应用，打造一批有代表性、有影响力的基层治理典型。推进“5G智慧社区”的分阶段升级改造，建设智慧社区数智化操作系统，强化与城市大脑子系统的对接，加强城市基层单元的智能化管理和监督能力。深化数智乡村发展战略，提升乡村振兴的数智化内涵，推动乡村5G创新应用，加快建设“三农”数字化公共服务平台，加快政务服务网向乡镇（街道）便民服务中心、村（社区）代办点延伸。第四，实施体制机制创新工程。在省市县三级层面成立专门数智化治理机构，统筹推进社会治理数智化转型工作，建立各层级政府、部门专职信息化人才队伍。实施重点工作清单式管理，将数智化转型工作纳入考评体系，以评促改，以评促建。推动社会治理基础网格与社区组织的同构，探索建立数智化转型下“网格+党小组”工作模式，加强和完善党建引领基层社区社会治理组织体系。

强化治理保障，推动实现高质量转型发展。首先，提升公众参与数智化治理意识。探索公众参与的多元共治数智化治理模式，创新协商议政载体，通过数智技术多形式开展政治协商、民主监督、参政议政。多渠道宣传数智化治理模式、优势，在数智化服务方面引导公众从“线下”为主逐步过渡到“线上”为主。建立健全公众参与、反馈、监督、评价、问效体系，实现政府治理同社会调节、居民自治良性互动。其次，优化社会治理考核评价体系。优化完善社会治理数智化转型的指数评价体系，量化各市县推动社会治理数智化转型成效。以减负增效为出发点对评价体系进行简化合并，形成以考评群众满意度为核心的评价体系。运用自评、互评、公众参与、第三方调查等多种方式综合评价。最后，培养数智化治理复合型人才。发挥省内院校学科资源优势，持续完善大数据、云计算、人工智能、物联网等信息技术领域交叉学科设置和联合培养模式。完善院校和企业人才供需对接机制，引导高等院校和科研院所、企业构建新型“产学研用”一体化合作格局，打造“多元人才聚合”的人才结构，加快培养适应数智化转型需要的融合型人才队伍。加强政府管理人员的数智化培训，培养管理层数智化治理思维。

（张志华：南京邮电大学副校长，南京邮电大学江苏现代信息社会研究基地课题组负责人;课题组成员：赵波、金久仁、尤慧、季凯、王丽）

责任编辑：戴群英