人民至上：新时代中国边疆治理的制度基础与实践逻辑

青觉 吴鹏

[摘要]近代中国面对的是一个陌生而残酷的“霍布斯式”的民族国家丛林，在西方外来文明的侵蚀下，传统央地关系与边疆治理机制被迫走上了一条艰难曲折的重构之路。系统性秩序与社会性秩序是对边疆治理过程中维持和解构边疆社会多样性的两种力量机制的一种概括性解释，通过这两种秩序的力量消长以及“人民至上”话语的历史切入，勾画传统中国在向现代中国转型过程中，边疆治理逻辑切换和路径演化的内在矛盾和一般性图景。在“人民至上”话语下分析中国边疆治理相关问题，除具体的治理策略外，也为理解以下两个层面的宏观内容提供了一个现实的视阈和微小的切入口，即中国现代民族国家“国民（人口）”与“国土（疆域）”的形而上联系，以及多民族国家建构治理的历史与现代的接续问题。

[关键词]中国边疆治理;系统性秩序;社会性秩序;人民至上

中图分类号：C952文献标识码：A文章编号：1674-9391（2021）06-0001-10

基金项目：国家社会科学基金研究阐释党的十九大精神专项课题“中华民族共同体意识研究”（18VSJ092）阶段性成果。

作者简介：青觉，中央民族大学教授，研究方向：民族理论与政策、边疆治理现代化;吴鹏，中央民族大学博士研究生，研究方向：民族理论与政策。北京 100081“人民至上”作为新时代治国理政的一个根本性立场和经典话语，其内涵需结合中国社会的现实治理才能予以透切把握。长期以来，中国边疆治理相关议题，一直牵动着国人诸多难以言说的心绪，这种心绪既关乎历史，也直指当代的精神生活。因此，迫切需要從制度与人心的角度，去回应在边疆治理过程中所遭遇的问题，并解答所共同面临的困扰，而对于这种问题和困扰的解答努力，又在更大背景下融汇进入了中华统一多民族国家的历史追索和中国现代民族国家建构的时代进程。

一、问题的提出：边疆治理中系统性秩序与社会性秩序的博弈及困局

作为一个与中央相对的外围延伸区域，边疆需要根据“中央”的语境来确认自身，从这个意义上来说，边疆治理问题，在本质上也是一个边疆与中央的关系问题。边疆治理依循何种逻辑而展开，其内在体现着一个统一多民族国家的建构思路与制度安排。因此，边疆治理问题并非是一个“割裂”的存在，从“边疆”所牵动的问题域和具体影响来看，边疆与中央在实质上是一体的。在中国这样一个超大规模的多民族国家，稳定的边疆中央关系建立在共同性的价值立场和具体行动的“各得其所”之上。缺乏这个一般性基础，边疆治理的各种机制性问题就会纷纷涌现出来。

近代，由于西方文明对传统中华文明的侵入，我国的边疆与中央关系，实际上经历了一个从“溶解”到“抉择”、再由“抉择”到“重构”的艰难过程。对于这种重构，中华民族付出了很大的代价，并且直到今天还在承受着它的后果。而在这一系列的后果中，尤为值得关注的是“系统性秩序”与“社会性秩序”二者间张力的逐渐凸显。这种张力不仅在一定程度上抵消了我国边疆治理的努力，而且也成为边疆治理问题长期纠结的一个主要源头。

（一）传统中国的文明内聚性及其近代转折

中国作为一个拥有文明多样性和超大规模人口的多民族国家，却能在很长的历史时期内，保持了国家政权的基本稳定以及对于广袤边疆地区的有效治理。这一令人惊叹的成就背后，自然也蕴藏着其特殊的逻辑机理。赵汀阳将中国从商周到清末这几千年的生长方式解释为有着强大向心力的旋涡。这个旋涡的向心运动不断把中原周边各个地方各种文化卷入到一起而成为一体，而这个旋涡本身也变得越来越大和越来越强劲，由此形成了一个巨大时空[1]。这种“旋涡模式”无疑具有浓厚的文化认同色彩。而拉铁摩尔的研究，也揭示了中华文明赖以维持并生生不息的空间密码。拉铁摩尔认为，中国的统一性来自于一种混合性的力量，它既非仅来自内地汉族社会，也非仅来自游牧民族，而是二者混合融合的力量，这就是中国的边疆地带。借助于这一边疆地带，传统中国构建了农业社会与游牧社会的一种互补共生关系，并在此基础上形成了对于丰富文明形态的统一以及历史变革的动力源头[2]。而倚靠这种具有强烈文化内聚力的“旋涡模式”和多样性文明之间的“统一性”，中华文明得以有条不紊地对广袤的边疆地区展开因俗治理，从而在避免文明内部多样性主体相互消耗的同时，把传统中国的“制度”和“文化”覆盖到遥远的地方。但这种经由“文明”来统辖“治理”的模式，伴随着近代“西风东渐”的历史进程而被生生打断。中国与西方列强的第一次较量始于鸦片战争。这次战争引出中国与近代西方资本主义势力的全面冲突。这些冲突打开了中国长期封闭性发展的格局，是中国通向现代世界的肇始。此后一个半世纪中国的沧桑巨变，也就是中国走向现代化的举世罕见的漫长而崎岖的历程[3]。在西方文明日甚一日的侵袭之下，传统中国被迫迈出脚步去寻找自身新的存在形式和历史方位，并开始了向现代主权民族国家的艰难转型。“在民族主义思潮的勃兴时期，国人以民族主义挽救中国的观念最终汇向国家的重新建构。”在这一特殊历史背景下，中国人不仅在思想上突破传统的“华夏中心”观念，并且在各个层面与传统“中国”进行切割，希图通过这种疾风骤雨式的决绝努力来尽快达到国家富强的现代化发展目标。

与此同时，这种现代民族国家的建构模式，也带来了一个至今令人备感困扰的深层问题：现代中国过分依赖政治建构，即过多关注于对富国强兵之现代性目标的实现，而缺失了对国家建构中“一种内在的整体性精神魅力和精神气质”的应有关怀。与此同时，政治建构过程中过于浓烈的民族主义叙事，也伤害了中华传统文明的内在有机性。民族主义的历史书写所表达的并非历史本身，而是一种通过历史观念呈现出来的民族主义，这就造成不同社会群体对“历史”产生不同的描述和解释，从而使“历史”演化成民族主义观念的竞技场，进而破坏社会团结与国家凝聚力[4]。

当然，不能站在今天而去苛责前人，客观来说，这些问题是可以被理解的。因为现代中国民族国家的建构是建立在一个传统国家向现代国家的痛苦转型之上，无论是“救亡图存”，还是对西方现代先进文明的系统性吸纳，都是传统中国基于自身的落后而追求改造自我，这种自我改造并非出于自愿，而只是迫于外来文明侵蚀的“削足适履”。因此，这种政治建构导向的民族国家建构路径，最终落入了一个悖论式循环：由于过度倚重政治建构，导致基于政治国家意志的力量机制，逐渐成为主权国家联系、控制边疆的主要手段，也继而成为边疆实际治理过程中的最优先选择。而这种新治理机制的急速扩张，以及对边疆治理原有机制的忽略，又加剧了边疆治理过程中这两套机制之间的张力与竞争性博弈，从而引发了边疆治理“绵绵不休”的困境与纠缠。

（二）边疆治理两种力量机制的区分：“系统性秩序”与“社会性秩序”

与中华现代国家政治建构与文化建构的双重任务相对应，为了便于更好地理解和阐发中华统一多民族国家团结巩固的实现路径，本文在这里将边疆治理的力量机制也划分为两类：一类是在边疆治理过程中，以公共政府的名义制定并支持国家的各层级、各部门代理人行使其职能的一系列“制度”及其相关技术性手段，笔者将其称之为“系统性秩序”;另一类则是边疆社会特有的民族、宗教、文化习俗、历史传统、生计方式以及组织结构等诸多复杂要素，在经年历久的治理实践中相叠融汇并最终形成的一种整体性自洽与自我调适，我们将其称之为“社会性秩序”。需要指出的是，在这里所讨论的“社会性秩序”与“系统性秩序”，只是对边疆治理过程中边疆社会维持自身多样性和解构边疆社会多样性的两种力量机制的一种概括性解释，事实上，边疆治理的相关影响要素与内在逻辑机理无疑要复杂深刻得多。通过这两种秩序的对比分析和力量消长，意在勾画传统中国在向现代中国转型过程中，边疆治理逻辑切换和路径演化的内在矛盾和一般性图景。

在本文中，系统性秩序的具体意涵主要由两方面构成：“系统性秩序”的贯彻主体，是斯考切波意义上的“国家”①;而其具体的组织形式，则指向韦伯意义上的行政官僚制和科层制结构[5]，以及韦伯所谓的“深受机器生产技术和经济条件制约的且正以不可抗拒的力量决定着降生于这一机制中的每一个人的生活”的理性化系统[6]，比如市场系统、行政系统、军事系统以及信息化和交通所必需的基础设施体系等等。具体到边疆治理的语境中，“系统性秩序”具有浓烈的工具主义色彩，它在本质上寄托了后发国家希望通过一种短期剧烈方式，来实现自身现代化以摆脱“落后”命运并进而抵御西方外来力量侵蚀的愿景，是后发国家在各方面条件均未达到成熟的情况下对自身发展意志的一种高度浓缩。为了追求效率，就需要集中资源，并确保在观念行动上达到协调和高度统一，因此，系统性秩序天然地排斥多样性差异与治理弹性。伴随着中国现代民族国家建构的不断向前推进，“系统性秩序”也越来越在边疆治理中占据着主导性地位，并对传统的治理模式与央地关系形成了新的覆盖。为了明晰与“系统性秩序”的区别，“社会性秩序”的内涵也应当从以下几个方面予以确认：第一是指依靠社会主体之间的互动以及在互动中建立的以主观认同为基础的非正式制度、结构与文化②;第二则是“同时使社会再生产成为生产要素的集合”的日常生活[7]它代表了社会成员的交往过程与一种共同性的社会实践;第三则是托克维尔意义上的“民情”（人们在心理习惯与生活习惯上所遵循的全部思想）[8]，以及基于传统社会文化网络而发挥作用的“习惯法”（人们在劳动和生活中所达成的一种默契或共识，并基于此而形成的一种公认的行为规范或惯例）[9]。概言之，社会性秩序尽管也包含了某种抽象意义与延伸性内涵，但更多指向的是边疆地区一种具有黏合性与稳定性的文化共同体，它们或者经由共同的血缘地缘关系、日常生活实践与生产生计活动，或者通过对某一传统惯习的共同遵守和特殊的文化纽带而产生普遍联系，具有行为意识上的内在一致性与能动性，并呈现出与系统性秩序相异的偏好、机制与逻辑。在边疆特有的历史禀赋、文化传统以及环境资源等因素的交互作用下，社会性秩序得以持续发育，并在此过程中生成了一个既相对自主又有机嵌合的完整生态。

（三）“系统性秩序”与“社会性秩序”的历史变奏和现实冲突

客观来说，在中国这样一个超大规模的统一多民族国家内部，尤其在政治中枢与边缘区域之间，这种系统性秩序与社会性秩序的张力，从始至终都是存在的。魯西奇从汉唐时期滨海地域的海神信仰研究中发现，即便是在大一统王朝内部，滨海地域的居民与中央朝廷，也会因为各自身份以及利益诉求的不同，而建构起海神信仰的两套迥然不同的文化体系。汉代郁洲岛上的谢禄庙、南北朝时期的石鹿山神庙以及唐代东海县城下码头边的神庙，都是郁洲岛上主要从事盐业与渔业生产的土著人群奉祀的庙，但却不受国家的承认;同样，朝廷岁时遣使祭祀的四海龙王，在滨海民众心里，也是另一幅贪婪愚昧的模样[10]。在这两套海神信仰体系背后，反映的正是朝廷（中央）和滨海地区（边疆）对于文化信仰网络以及掩盖于其后的公共政治空间的博弈与争夺。不过，在传统中国的史实中，这种张力其实体现得并不明显，或者说，它可以通过一套特定的机制达到自洽。正如滨海神庙与龙王虽分属于两套不同的话语体系，但在各自的空间中却是相安无事的，因为朝廷和滨海渔民只发生着间接联系。在这种情况下，对于这种张力可以通过一个“双名制”③的政治艺术予以处理。

但是，对于这种张力的化解，在当代边疆治理的实践中却变得越来越棘手。在治理技术日益精细化的今天，“系统性秩序”与“社会性秩序”之间的模糊地带已经变得非常狭窄，在彼此皆为“透明”的情境下，二者在治理的路途中终会迎面相遇。更进一步来说，由于现代民族国家建构路径的抉择问题，边疆治理不得不倚重系统性秩序的力量来完成自身的治理任务和治理目标。伴随着系统性秩序的逐步强化，即便是边疆地区的村一级组织，也开始转向科层化治理，在这个过程中，边疆地区的社会性秩序也被系统的力量逐渐“覆盖”和“溶解”，其赖以发挥作用的“自在”空间已被压缩得极为逼仄。在这种情况下，系统与社会两种秩序之间的矛盾和竞争性博弈日益凸显。一方面，为了加强对于边疆地区的治理，国家需要借助系统的力量，将自身意志延伸至边疆社会和基层末梢。为了达成这一目的，系统性秩序会千方百计排除来自边疆社会的干扰，持续消解边疆社会的有机性和多样性。而在另一方面，为了保持自身的治理平衡，边疆的社会性秩序也会干扰系统性秩序的运作机制，阻挠、延缓系统力量对边疆社会的介入进程，它们会通过一系列“弱者的武器”（在一个日益强化的国家统一管理下所采取的旨在维护自身权益和发展自由的各种公开或隐秘的行为）[11]来进行策略性的应对，或者借助对行政组织、尤其是基层行政组织内部权威关系与制度环境的熟稔理解与灵活应对，而在局部治理行动上实现治理政策与治理实践的分离[12]。

毫无疑问，正式制度一经发布和实践就能重塑生活，但是，在高度韧性的生活领域面前，正式制度的逻辑与日常生活的逻辑越不匹配，二者之间的关系就越复杂[13]。这种系统性秩序与社会性秩序间的张力与竞争性博弈，不仅制约了我们进一步的治理行动，也在很大程度上导致了边疆治理的当代困境。我们今天在边疆治理过程中所遭遇到的种种问题，都是系统与社会之间业已发生的这种竞争性博弈的现实“后果”和客观呈现。但是，如何对这种“后果”作出有效的回应，我们显然准备得还不够。从根源上来说，近代我们面对的是一个陌生而残酷的“霍布斯式”的民族国家丛林，在西方外来文明的巨大威胁下，中国被迫走上了一条艰难曲折的重构之路，作为它的代价，我们多民族统一国家的现代民族国家建构，更多只能依赖于政治建构而非文化建构。这种对于文化建构的某种“忽略”，使得我们难以有效回应边疆社会的认同性需求，它又进一步导致了在边疆治理过程中，系统性秩序缺乏一种与社会性秩序直接取得联系的“统拢”机制。而这种统拢机制的缺失，不仅成为当代边疆治理向前深度推进的一个主要制约性因素，也为我们超大规模统一多民族国家的持续性团结带来深切考验。

二、“人民至上”论：内涵结构及其对传统边疆治理模式的超越

系统与社会之间张力的长期难解，也牵连着边疆治理难以实现自身的原初目标。为了纾解这种困境，我们应当超越系统与社会的一般性差异，而去追究边疆治理背后所持续嬗变的动力机制。在2020年的全国两会上，习近平总书记深刻指出：“中国共产党根基在人民、血脉在人民。党团结带领人民进行革命、建设、改革，根本目的就是为了让人民过上好日子，无论面临多大挑战和压力，无论付出多大牺牲和代价，这一点都始终不渝、毫不动摇。坚持以人民为中心的发展思想，体现了党的理想信念、性质宗旨、初心使命，也是对党的奋斗历程和实践经验的深刻总结。必须坚持人民至上、紧紧依靠人民、不断造福人民、牢牢植根人民，并落实到各项决策部署和实际工作之中。”坚持人民至上，既是新时代中国共产党治国理政的逻辑脉络与价值依循，也体现了中国共产党这一使命型政黨在推进中华民族共同体建设、实现中华民族伟大复兴征程中的深切责任感与历史担当。具体到新时代的边疆治理过程中，坚持“人民至上”，不仅意味着要重建边疆治理在立场、利益和权威上的普遍性，进而统拢起系统与社会“非此即彼”的具体分歧;而且要对边疆各民族的精神气质和人心观念进行一种整体性的刻画，并以此贯通边疆治理在历史传统与当下实践之间的普遍联系。

（一）坚持“人民至上”：重建边疆治理的“普遍性”

孔飞力在论述中国现代国家的起源时，曾经对这样一个问题倾注了巨大的研究精力：“是否有某一个群体能够以一种带有全国性的视野和覆盖面，来应对全国范围内出现的各种挑战？构成这个群体的人们的共同信念是自己的利益同国家的命运休戚相关，而这种认识又促使他们在更大的程度上参与政治。”[14]在孔飞力看来，这一群体在晚清中国的转型过程中作用甚大，也是我们理解传统中国与现代中国内在关联性的一条线索，通过对这一群体的考察，中国现代国家建构的深层逻辑将会被勾勒出来。在随后的论述中，孔飞力也给出了自己的理解，他认为，这一群体在事实上可被界定为全国性的（而无论地域、民族）精英阶层。

孔飞力的研究为我们提供了重要启示，但这种“精英”话语其实仍未超脱西方式思维逻辑与价值评判的窠臼。循着孔飞力的逻辑继续向前推进，可以发现，仅仅把这个群体局限在“精英”这一维度，无疑大大简化了中国历史与中国社会的复杂折叠性和“未被充分表达的”深沉内蕴：假如“精英”群体仅仅只代表他们自身，那么他们便不具有对中国社会的广泛代表性和动员能力，他们所创造的历史也只是一个“局部的历史”;假如这些精英代表的是中国范围内从城市到乡村、从政治中枢到基层末梢，以及更广阔视角的从中原社会到藏区“雪域”社会、新疆绿洲社会、内蒙古草原社会、以及西南“赞米亚”社会的命运相系而又形态各异的居民，那么这个群体早就超脱了“精英”的狭窄范畴。换言之，孔飞力理解中的那个寄托了中国现代国家建构重任的“精英”，只是体现和伸张这个群体内在意志的一个具象化代表。如果我们用今天的眼光倒推去看，孔飞力在书中言犹未及的那个群体，应当是那个浮在表面的精英“水泡”之下淌泻不息的深沉潜流，它忽略了具体差异而生成一种文化与政治上的一贯意志和共同立场，并因彼此之间千丝万缕的联系而凝合为一个在事实上不可分割的有机整体。对于这一群体，在近现代以来的话语中有一种更确切的表达：“人民”。

由此，就构成了这样一个完整的逻辑：当“人民”主体性还若隐若现于时代的身影之后而未被当时社会所充分认知时，它就已经在事实上参与了传统中国向现代中国的转型历程以及中国现代国家的建构历史;与之相对应的，在“人民”的话语还未成为一种我们都耳熟能详的经典叙事④之前，其所蕴藏的内在动能和被层层帷幕所遮蔽的价值空间，就已经在实践上深刻塑造了我们的精神传统和现实生活。而今天之所以要坚持“人民至上”，不仅表达了对这样一个历史事实的承认和尊重，而且在很大程度上也是出于这样一种关怀，即对这一“业已断裂的”历史重新进行接续，并在此基础上重塑边疆治理过程中各主体之间的整体性关系。前面已经提到，在边疆治理的实践中，我们一直遭受着“系统”与“社会”之间张力的困扰。系统与社会在诉求上的这种相异性，往往让我们陷入了一种“顾此失彼”的两难境地。而“治理”的本质，应当是在各种特殊性因素和差异性社会结构中，合理地建构一种“普遍性”。从这个意义上看，在新时代边疆治理的过程中坚持“人民至上”，其价值首先即在于为我们重建这种“普遍性”的努力，提供一种道德合法性和现实依托。

但是，需要明晰的是，如果我们只是把“人民至上”引入当代的边疆治理实践，并希图通过“人民”概念的抽象覆盖来消弭“系统”与“社会”的分歧和张力，那么对于这个问题的处理显然则有简化之嫌。“人民至上”并非只是一个笼统含糊的概念，其在新时代边疆治理中的内涵和具体所指，应当通过立场、利益与权威三个维度予以深切体悟。

首先，“人民至上”代表了一种共同性立场。在边疆治理过程中，坚持“人民至上”，就是要坚持人民主体地位，并通过对共同性目标的奋斗和对共同性价值的遵守，在系统性秩序与社会性秩序之间求取一致。其次，“人民至上”也阐明了一种共同性利益。“发展为了人民”“发展成果由人民共享”等话语，就是对这种共同性利益的抽象概括。具体到边疆治理过程中，坚持“人民至上”，不仅要求边疆治理各项行动必须要指向最终的囊括边疆社会各主体的“共同富裕”目标，而且也意味着边疆治理是建立在一种普遍性利益对于边疆社会各特殊性利益的有机统合之上。最后，“人民至上”还体现了一种共同性权威。人民民主专政的国体，以及人民代表大会制度的政体，都是人民权威的政治性表达。在边疆治理过程中，坚持“人民至上”，就是要让系统性秩序明确自身的权力来源和根本所属：“一切权力都来源于人民、受人民监督、为人民服务。”只有满足这个要求，系统性秩序才可以通过对国家意志的贯彻以及具体治理层面的一整套支撑机制，在边疆治理过程中扮演角色和发挥作用。

综上言之，“人民至上”即是指人民立场至上、人民利益至上以及人民权威至上。在边疆治理过程中坚持“人民至上”，就是要从人民的历史维度来“俯瞰”系统与社会，重建边疆治理在立场、利益和权威上的普遍性，从而为化解系统与社会之间的分歧张力奠定初步基础。

（二）“人民至上”的推演：从“找寻自我”到“精神自觉”

通过坚持“人民至上”，重建边疆治理的普遍性，并藉此来消弭系统与社会两套秩序之间的张力，只是解决了第一层次的问题。系统与社会之间的差异性结构经年历久，但这种差异并非一定就会演化为冲突，在很长一段历史时期内，中央王朝通过对边疆的因俗而治，可以实现二者间的有序相安。因此，当前边疆治理过程中所呈现出的系统与社会间张力，只是对更深层次的结构性矛盾的显象表达。从根本上来说，我们需要消除系统与社会张力生成的土壤，并对其持续嬗变的动力机制进行一种历史的切入。这一问题的精髓在于：在一个拥有悠久文明史的多民族统一国家内部，在其由传统国家向现代国家的转型过程中，如何构建一种覆盖全体成员的整体性的精神气质，使得民族国家建构过程中的文化建构努力与政治建构努力倚肩并行，并进一步推进中国现代民族国家建构从“及物”到“及心”。也即是说，真正需要考虑的，是如何在这样一个流变的时代中，确认我们“中国人”的历史方位和精神坐标，进而求取一种精神层面的共识和各主体之间的相宜状态，并据此化解中国社会在现代性转型过程中所涌现出来的各种晦涩难解而又大同小异的问题。

从一般性经验来看，传统中国对于中华多民族国家的有效治理，很大程度上在于其实现了对治理的“普遍性”与治理的“文明性”的有机贯通，这种普遍性来自于中国社会各主体在相融过程中所达到的一种交集空间，而这种文明性则来自于对一种整体性精神气质和文化信仰的共同遵守。但进入近代以后，突如其来的“三千年未有之大变局”，重构了中华传统文明赖以存立的一系列政制、策略和观念。由共同性精神的缺失所导致的一种对于“我们是谁”的追问，在最近一个多世纪里持续困扰着我们，也影响了我们对于历史与现实、传统与现代等诸多关系的把握和处理。具体到边疆治理的实践中，不能仅仅是为了“问题”而治理，它更应当是对于一个更深远的边疆发展目标的切实兑现。更进一步来说，要想从根本上突破当前边疆治理的“瓶颈”和困境，就需要将中华各民族凝结成为一个与现代民族国家的政治实体相搭配的“精神共同体”，并把多民族统一国家精神气质中所蕴含的核心要素一以贯之地接续下来，以取得与传统中华文明的联系。因此，新时代推进边疆治理，不仅需要追寻传统，更需要追寻自身，要从历史的深处“把自我带回来”。

从根本上说，历史活动是群众的事业，随着历史活动的深入，必将是群众队伍的扩大[15]。只有当群众知道一切，能判断一切，并自觉地从事一切的时候，国家才有力量[16]。人民群众是历史的创造者，同时也是历史最忠实的践行者，人民不需要以历史来作为它的注脚，但历史却需要通过人民来表达自身。中国统一的多民族国家和中华文明，基于中华各族人民而创造，并将中华各族人民牢牢凝聚为一体。从关系实在论的意义上讲，共同体就是由共同性关怀构成的一种人群关系聚合[17]。在共同的历史实践中，中华各族人民逐渐形成了“你中有我，我中有你，谁也离不开谁”的中华民族共同体，并具体经过了一个从实践共同体、利益共同体，到政治共同体、情感共同体，再到意识共同體与命运共同体的螺旋式递进过程。从主权国家的现实政治生活上看，中华民族共同体需要通过一个现代民族国家即“人民共和国”来作为它的载体，以充分“表达”和“实现”自我;从中华文明的历史纵深性来看，中国社会的多种价值实体和实践实体，都需要通过“人民”来完成彼此之间的接续。无论是中华民族共同体，还是作为一种政治组织形式的中华人民共和国，都是中华人民“作为历史凝结”的共同性创造及其“共同性事业”在时空演进中的一种具体表达。“任何一种解放都是把人的世界和人的关系还给人自己。”[18]无论现实的结构如何切换、时间如何流变，中华统一多民族国家这种浓烈的人民底色是难以改变和抹除的，从这个意义上看，人民也是连接传统中国、现代中国以及未来中国的一个关键性纽带。

综上所述，在新时代的边疆治理实践中，坚持“人民至上”，更深的意涵即在于，通过“人民”这一切口，推进中华民族“追寻自我”的进程和达到一种整体性的“精神自觉”，从而取得“人民共和国”这一人民民主的现代民族国家、中华民族共同体与传统中华文明之间的内在联系和一致性，解决多民族国家边疆治理在历史与现代两个维度上的接续问题，并以此为基础，超越边疆治理过程中系统与社会的立场分歧，推进新时代边疆治理向更深情境拓展。

三、坚持“人民至上”：新时代推进边疆治理

从抽象到具体的现实路径坚持“人民至上”推进边疆治理，最终还需回归到一个如何落地为实的问题上来。基于精神世界与物质世界的同等重要性及其相互之间的千丝万缕联系，新时代边疆治理的具体路径也需要从人心和能力两个层面展开分析。就人心层面而言，需切实增进国家认同，铸牢中华民族共同体意识，推进中华全体国民利益一体和利益一致;就能力层面而言，则需理顺系统与社会等边疆治理行动者关系，保障治理资源充分供给，稳步提升边疆协同治理能力。

（一）广泛凝聚边疆治理的人心基础：意识、情感与利益

作为一种“自觉状态”的人民共和国，建构在中国现代民族国家的现实基础之上。因此，在边疆治理过程中，首先就需要重视培育对于中华现代民族国家的国家认同。在人类历史进程中，同一民族通常都具有共同的精神结构、价值系统、心理特征和行为模式，人们正是在这种共同的文化背景中获得了归属感和认同感。因此，文化认同始终是维系社会秩序的“粘合剂”，是培育社会成员国家统一意识的深层基础[19]。中华民族自我意识觉醒的主要标志，便是“中华民族”这一表示中国境内各民族是统一的民族共同体之观念的形成[20]。坚持“人民至上”，就是要在边疆治理的具体实践中，切实维护中国现代民族国家这一“人民共和国”的合法性和权威性，同时需要进一步明晰边疆各族人民的公民身份和国民身份，深化国家观念与国民意识，持续增进其对中华统一多民族国家的理解与认同。其次，要更加重视边疆社会各主体在中华现代民族国家框架下的有机性团结，不断推进边疆各民族在文化上的兼收并蓄、经济上的相互依存以及情感上的相互亲近，进一步铸牢中华民族共同体意识。打造中华民族共同体是我国民族建构的基本目标和任务，作为共同体本体的中华民族与反映共同体本体的中华民族共同体意识，均植根于我国多民族国家孕育、发展的历史之中，自觉于近代列强围攻中国的困局之中，勃兴于中华人民共和国成立之后[21]。中华各民族和边疆社会各主体，纵然在发展的具体程度上存有差异，但在本质上是一个命运相连、休戚与共、你中有我、我中有你的共同体。坚持“人民至上”，首先就是要坚持人民内部的团结性。从本质上来说，边疆各民族自身形态各异的发展，只是中华民族“普遍”发展的一个有机组成部分，脱离了这个共同性基础，各民族也将失去立身之本。其次，要正确处理好“政治一体”与“文化多元”之间的关系。中华民族“多元一体”格局是在长期的历史实践中逐渐发展形成的，违背了这个基本事实，就违背了中华各族人民共同性的历史根基。坚持“人民至上”，就意味着要在边疆治理的实践中，尊重这个国情、维护这个格局。形式多样的文化是国家兴盛的表现，政治一体的作用在于保护、传承和发展多元文化，而不是简单地促进文化趋同[22]。在新时代的边疆治理过程中，我们需要从保护中华人民共有精神财富的高度出发，维护边疆社会的多元文化与地方性知识，充分发挥其在边疆治理过程中的优势与创造力。最后，要合理调整边疆社会与主权国家之间的利益关系，推进中华全体国民利益一体和利益一致。在边疆治理过程中，一方面需要秉持“公正”立场，给予边疆社会精英以充分的上升渠道和施展空间，同时兼顾特殊性要素在整体利益分配中的应有位置;另一方面，在发展成果的分配上，应当淡化区域身份、民族身份，尽量避免将特定区域、特定民族群体视为一个天然的分配单位，而代之以社会成员的实际贡献和现实需要。总的来说，利益关系是精神关系的直接呈现，要促进中华全体国民建立更加紧密的精神共同体，就需要避免其在利益分配上可能出现的区别和分化。

（二）稳步提升边疆治理的现实能力：关系、资源与机制

首先，从边疆治理行动者的关系维度来看，需要避免系统与社会之间的无谓消耗，实现二者的共同参与和治理平衡。就当前实际情况来说，治理需要在有效性与规范性之间达成平衡，过于强调实用性将会导致权力运作的规范性遥遥无期，过于强调规范性则是脱离了乡土社会不规则的现实国情[23]。为了达到这个要求，一方面需要合理划定系统在边疆治理过程中的职权范围。在传统的边疆治理过程中，系统性秩序主要赖以寄托和伸张的载体边疆地方行政机构，统揽过多、权责过重，在行动逻辑上，边疆地方行政机构以上级政府的意志为其治理的主要依据，并通过对“自上而下”治理任务的贯彻和绩效考核的完成来获得权力和晋升⑤。这种晋升锦标赛作为中国政府官员的激励模式，是中国经济奇迹的重要前驱动力，但由于晋升锦标赛自身的一些缺陷，尤其是其激励官员的目标与政府职能的合理设计之间存在严重冲突，容易造成“唯政绩论”的倾向[24]。在新时代的边疆治理过程中，必须克服这种“唯政绩论”的倾向，对边疆地方行政机构的职责权力进行明确界定和细致划分。另一方面，也需要合理释放边疆社会的内在渴望，引导社会性秩序参与到边疆治理的具体过程中，发挥其对系统的制约和监督作用。底层民众发起的草根动员之所以能够提高治理的绩效，是因为集体行动能够在地方政府与社会之间建立起一种横向责任关系，给地方政府制造外部压力，从而迫使这些代理机构在政策执行时减少失误与懈怠[25]。但在这一过程中，同样需要注意防止社会在治理过程中的越轨行为。社会性秩序的无序滋长和过度扩张，同样会对边疆治理的整体性机制带来伤害。

其次，从边疆治理资源供给的维度来看，在新时代的边疆治理过程中，要实现对治理资源的优化配置，并注重挖掘其增量空间。在当前邊疆地区各级政府部门实践探索中形成的“最多跑一次”“不见面审批”“一站式服务”等服务模式，均需要建立在政府部门充分掌握社会公共信息资源的基础上。互联网、大数据、云计算等现代信息技术搭建起资源整合的渠道，而资源整合平台的构建，不仅能够保障线上线下相结合的政务服务模式的有效展开，而且有利于推动信息社会背景下政府组织部门结构优化与管理效率提升[26]。与此同时，还要加大对国家现有资源投入渠道和计划的整合，发挥资源配置的规模优势，持续创新资源配置与监管机制，以提升资源使用效益。当前在国家层面支持边疆治理的战略规划和政策工具，主要包括“兴边富民”计划、精准扶贫、东西部扶贫协作和对口支援等，每项战略规划和政策措施都有大量资源流向边疆乡村地区[27]。必须合理利用这些资源，最关键的是要借助于国家前期投入，尽快培育起边疆自身的“造血”能力。

最后，从边疆治理支撑机制的维度来看，在理顺了关系、累积了资源之后，我们还需要搭建一个可以有效包容各方诉求和统辖各方行动的多元协同治理机制，稳步提升边疆协同治理能力。在强化国家责任与义务的同时，有序引入市场力量和动员社会参与，逐步形成一种多元治理格局，使边疆治理各主体，在国家的主导和统筹下协同发挥作用，增强边疆治理的整体性能力。只有通过社会治理网络中各主体、各层次围绕社会治理目标的协同行动，才能提升社会网络的容错能力，实现社会治理的“帕累托改进”及社会整体功能的优化[28]。围绕这一多元协同治理机制，还需要优化边疆社会的基本公共服务体系。政府需要在符合国家产业政策与法律法规的前提下，根据边疆地区的资源状况，制定经济社会发展规划和产业政策，在就业、基础教育、基本医疗、公共卫生、经济住房、收入分配、社会保障、社会救济、安全生产、环境保护、社会治安等方面做好社会管理和公共服务，切实履行好政府职能[29]。我们需要有前瞻性地去完善边疆治理的各项支撑机制，以避免治理各方在协同治理过程中可能出现的治理机制的阻塞和治理意愿的冲突。

在“人民至上”话语下分析中国边疆治理相关议题，除具体的治理策略外，也为我们理解以下两个层面的宏观内容即中国现代民族国家“国民（人口）”与“国土（疆域）”的形而上联系，以及多民族国家建构治理的历史与现代的接续问题，提供了一个现实的视阈和微小的切入口。当然，边疆社会诸多因素的相互纠缠，中国历史与中华文化的博大精深，以及统一多民族国家内部政治生活与精神生活的丰富多样，都导致了对于这一问题的关切，而其最终求解还有很长的路要走。种种这些，都需要在新时代中国边疆治理与西部大开发战略[30]乃至中华民族共同体建设的具体实践中，伴随着对一系列现实问题的有效解决和对多维度复杂关系的认真梳理，以及对更深远层次的制度和人心的细致描摹与整体性刻画，不断予以推进和追索。

注释：

①斯考切波认为，国家是一个自主性主体，在《国家与社会革命》中，斯考切波对“国家”的定义是以行政权威为首并由该行政权威在某种程度上妥善协调的一套行政、治安和军事组织。任何国家都是首先和主要从社会索取资源，利用这些资源来创立和维持的强制组织和行政组织。参见斯考切波：《国家与社会革命》，台北：桂冠图书股份有限公司2003年版，第33页。

②需要注意的是，这里的社会组织与结构并非是指“国家与社会”二分法中除“国家”之外那个包罗万象的全部存在，它的指向要更为具体、狭窄;同时也并非是指单纯个体的混乱行动，我们既然将其归纳为一种“秩序”，那么其必然就具有自我意志和力量。

③“双名制”是一种处理分歧的政治艺术，其策略是在同一个事物之上，建构起两套分别对应官方与民间的身份体系，以化解近现代中国社会各主体之间的紧张关系。关于“双名制”的具体论述，可参见高丙中：《一座博物馆——庙宇建筑的民族志论成为政治艺术的双名制》，载《社会学研究》2006年第1期。

④人民的历史叙事是在近代中国人民和中华民族追求独立与解放的过程中逐步塑造形成的，为了凝聚各方面力量共同抵抗外侮和建设中华现代国家，中国共产党人重新界定和深化了“人民”这一概念的内涵，从而实现了对中国社会各群体的聚合目标和对自身一种崭新的价值观与道德性追求的表达。中国特色社会主义进入新时代以来，“人民”这一话语在治国理政和中华民族共同体建设中的地位与价值得到了进一步彰显。关于此方面的研究很多，在此不再一一赘述。

⑤中国的行政治理在很大程度上是一个“收权”然后再“放权”的过程，不同之处在于，中央政府收上去的是对于各项治理事务的规划权和决策权，而放下来的却是具体执行的“事权”。

参考文献：

[1]赵汀阳.惠此中国：作为一个神性概念的中国[M].北京：中信出版社，2016：19-50.

[2]拉铁摩尔.中国的亚洲内陆边疆[M].唐晓峰，译.南京：江苏人民出版社，2017：156.2012∶347.

[3]罗荣渠.现代化新论——世界与中国的现代化进程（增订版）[M].北京：商务印书馆，2004：249.

[4]关凯.历史书写中的民族主义与国家建构[J].新疆师范大学学报（哲学社会科学版），2016（2）.

[5]马克斯·韦伯.韦伯作品集·支配社会学[M].桂林：广西师范大学出版社，2004：22-25

[6]马克斯·韦伯.新教理论与资本主义精神[M].北京：生活·读书·新知三联书店，1992：41

[7]阿格妮丝·赫勒.日常生活[M].衣俊卿，译.重庆：重庆出版社，2010：23-47.

[8]阿历克西·德·托克维尔.论美国的民主：上卷[M].董果良，译.北京：商务印书馆，1995：358.

[9]杜贊奇.文化、权力与国家1900-1942年的华北农村[M].王福明，译.南京：江苏人民出版社，1994：13-14.

[10]鲁西奇.汉唐时期滨海地域的社会与文化[J].历史研究，2019（3）.

[11]詹姆斯·斯科特.弱者的武器：农民反抗的日常形式[M].郑广怀，张敏，何江穗，等，译.南京：译林出版社，2007：426.

[12]周雪光.基层政府间的“共谋现象”一个政府行为的制度逻辑[J].开放时代，2009（12）.

[13]肖瑛.从“国家与社会”到“制度与生活”：中国社会变迁研究的视角转换[J].中国社会科学，2014（9）.

[14]孔飞力.中国现代国家的起源[M].陈兼，陈之宏，译.北京：生活·读书·新知三联书店，2013：17.

[15]马克思恩格斯全集：第2卷[M].北京：人民出版社1995：104

[16]列宁选集：第3卷[M].北京：人民出版社2012：347

[17]青觉，徐欣顺.中华民族共同体意识：概念内涵、要素分析与实践逻辑[J].民族研究，2018（6）.

[18]马克思恩格斯选集：第1卷[M].北京：人民出版社，1995：443.

[19]马大正.中国边疆治理：从历史到现实[J].思想战线，2017（4）.

[20]郑大华.中国近代民族主义与中华民族自我意识的觉醒[J].民族研究，2013（3）.

[21]严庆.本体与意识视角的中华民族共同体建设[J].西南民族大学学报（人文社会科学版），2017（3）.

[22]徐黎丽，李姝睿.“大一统”天下观对中国边疆治理的影响[J].国家行政学院学报，2015（6）.

[23]陈锋.分利秩序与基层治理内卷化资源输入背景下的乡村治理逻辑[J].社会，2015（3）.

[24]周黎安.中国地方官员的晋升锦标赛模式研究[J].经济研究，2007（7）.

[25]谢岳，党东升.草根动员：国家治理模式的新探索[J].社会学研究，2015（3）.

[26]王谦，何晓婷.场域拓展、资源整合与平台实践：信息社会政府治理创新的认知维度[J].中国行政管理，2019（12）.

[27]丁忠毅.边疆地区乡村振兴与整合的特殊使命与着力点选择[J].四川大学学报（哲学社会科学版），2020（3）.

[28]范如国.复杂网络结构范型下的社会治理协同创新[J].中国社会科学，2014（4）.

[29]梁波.政府职能转变与基本公共服务体系的构建[J].探索，2013（3）.

[30]新华社.中共中央国务院关于新时代推进西部大开发形成新格局的指导意见[EB/OL].（2020-05-17）[2020-07-05].http：//www.gov. cn/zhengce/2020-05/17/content5512456.htm.