农村集体产权改革效应的影响研究
——基于问责压力和政府偏好的多案例分析

张会芬，杨 坤

（华中师范大学中国农村研究院，湖北 武汉 430079）

一、引言与文献综述

2021年中央一号文件提出，要基本完成农村集体产权制度改革阶段性任务，发展壮大新型农村集体经济［1］。我国农村集体产权制度改革是一项管长远管全局的重大改革，是维护农民合法权益、增加农民财产性收入的重大举措。从已有研究来看，农村集体产权制度改革效应表现在政治和经济两个方面。产权与治权的良性互动有利于实现乡村治理有效［2］，集体产权改革有助于保护集体成员权利［3］，对减贫也有明显的积极效应［4］。积极改革是政府和群众共同追求的目标，那么，哪些因素会影响改革效应呢？

一是问责决定改革效应。问责是让个人或者组织对自己的公共行政行为负责，Radin［5］认为，问责制包括约束和期望，即法律约束、财政约束、政治约束和效率期望。问责有不同的形式，如Romzek和Dubnick［6］的官僚问责、法律问责、专业问责和政治问责，Light［7］的遵守问责、绩效问责和能力问责，Behn［8］的财政问责、公平问责和绩效问责，以及无民主的问责［9］、机会问责［10］、规模问责［11］。问责制在中国改革实践中常常演化为纵向问责［12］、横向问责［13］、社会问责［14］、绩效问责［15］、层级问责［16］、宣传问责［17］等，可将其归纳为行政问责、社会问责及其组合。一般认为，问责能够促进改革效应。其一，行政问责的积极效应。行政问责是特定问责主体对各级行政机关及其成员不履行或不正确履行法定职责、未承担法定行政义务等行为，按照法定程序和形式追究相关责任的一种制度［18］，行政问责能有效遏制行政责任虚化［19］。其二，社会问责的积极效应。社会问责是在公民参与中建立起来的问责机制，马亮［20］认为公民参与地方政府绩效评估既能满足群众的需求，也能增强民众问责政府的话语权，推动政府改善绩效。其三，行政问责与社会问责组合的积极效应。通过政府主导与民意吸纳相结合的方式，以横向问责强化纵向问责，将两者相结合以完善政府绩效评估［21］，或将正式问责与非正式问责相结合提升公共物品供应水平。在问责压力下，国家各级治理者或社会大众都会表现出负责任的态度，更好地追求改革效率和质量。

二是单元决定改革效应。农村集体产权制度改革中的单元包含产权单元、试点单元以及改革单元。Deng［22］认为，产权单元与治权单元是否具有对称性决定治理绩效。黄振华和张会芬［23］认为，当产权单元偏离自治单元时会弱化治理绩效，当产权单元与自治单元一致时会提高治理绩效。姚锐敏和孔浩［24］认为政策试点在行政村和村民小组存在行政效率与自治效益水平的差异，均衡行政效率和自治效益的单元才是改革试点的最佳单元。杨明［25］认为，以“组”为单元的改革效益发挥最好，在农村集体产权制度改革中，改革单元距离村民小组越近，改革成本越少，改革能够取得的效益也越高。这说明，在农村集体产权制度改革中，改革单元影响改革效应。

三是治理决定改革效应。县域政府治理能力是推动改革，实现善治的前提。仇叶［26］认为政府在危机响应和管理中统筹调控能力、协同治理能力是优化危机的重要手段。史传林［27］认为政府领导力对精准扶贫，提升农村贫困治理具有重要作用。任彬彬和颜克高［28］认为县域政府推动基层治理创新的能力是实现乡村振兴的重要途径，闫波［29］认为地方政府的理性选择能力对实施创新驱动发展具有重要作用。在此观点下，政府的应急响应能力、创新能力、领导力等治理能力保障改革绩效，且政府治理能力越强，改革绩效越好。

不可否认，问责、单元、治理对改革的积极性具有重要影响，但在不同的问责压力下，改革的积极性也不同。从以上论点可以推断，问责能够促进改革的积极性，从而顺利推进改革。然而，实际调查发现，在高压问责下存在消极改革，低压问责下也可以产生积极改革。在外部问责压力影响下，县域政府也有其内部改革偏好，或完成改革政策目标，或在完成改革任务的基础上实现发展创新。那么，问责压力与改革效应是否直接相关？若相关，其影响程度如何？若不相关，其影响因素是什么？本文将通过山东省4个县市区的实证调查予以说明。

二、问责压力与政府偏好：案例分析

问责概念和问责制度正式传入我国后形成具有中国特色的问责制度，问责有强弱之分。Brandsma和Schillemans［30］通过信息、讨论和结果构建问责立方来衡量问责强度，基于农村集体产权改革实践，本文从纵向的问责层级以及横向的问责内容来衡量问责压力。纵向问责层级越高，问责次数越频繁，问责压力越大；在横向问责上，有学者构建“无缝隙行政问责”，包括启动、执行、救济和监督机制［31］，在集体产权改革中问责压力来源于改革前督导、改革中检查和改革后验收。横向问责涉及环节越多，尤其是重点环节问责越频繁，县域改革面临的问责压力越大。政府偏好是指政府在实际的政治过程中为了满足某种利益最大化的需要而表现出来的期望或预期［32］，政府偏好分为投资性偏好、服务性偏好和平衡性偏好［33］。从实践来看，政府偏好在集体产权制度改革中表现为完成任务还是发展创新，即任务型偏好和发展型偏好。具体而言包括创新工作机制、改革内容深入程度以及前瞻性探索等3个方面。在农村集体产权制度改革中，省市级政府按照中央改革统一部署对县域政府形成不同程度的问责压力；县域政府基于内部需求也形成不同类型的改革偏好，由此产生不同的集体产权改革效应。

（一）Z区集体产权制度改革：强问责与发展型偏好

Z区是山东省一个市辖区，2019年全区地区生产总值为911亿元，人均收入为30 151元，经济较为发达。2017年在被选为农村集体产权制度改革试验区后，Z区以“试点先行，全面推开”为原则，选取4个街道18个行政村（居）进行试点第一批改革，并于2018年6月全面启动改革。在改革之初，Z区成立由省市主要领导总体抓，分管领导负责抓，职能部门履责抓，主管部门牵头抓的共担责任机制。在改革过程中，省级、市级督查小组在清产核资、成员界定、股权设置和制度管理以及成立集体经济组织等重点环节对Z区政府进行督导，且在其他探索和创先环节也进行督导，如在清产核资环节出现多次督导与检查。在两批次改革中，省级督查小组共督导4次，市级督查小组固定每月督导1次。2020年是Z区农村集体产权制度改革工作的验收之年，由省市多级改革小组进行全面验收，各级督查小组以及第三方专家评估组对改革试点进行整体评估。

在省、市级督察小组的督导下，Z区政府设立改革工作中应统一遵守的“六亮三公开”工作机制，制定公开日、质询日、解答日“三日”公开制度。2018年4月，全区统一聘请专业第三方，并以“六亮家底”方式展开清产核资工作；在成员身份界定阶段，试点地区通过“四表确员”，即摸底表（户口本和身份证复印件）、户确认表、成员确认表和汇总公示表，明晰集体经济组织成员身份；在股权设置阶段，Z区按照“经合法界定的集体经济组织成员人人有股，按贡献大小适当体现差距”的基本原则，设置“一股九类”，全区均不设集体股，只设个人股，又根据实际情况设置扶贫股、夕阳红股、户籍股、贡献股、劳龄股、世居股、文明股、民生股、光荣股等9种股权形式。在股份制改革阶段，Z区在原有“村账镇管”和“会计委派”制度基础上创新“第三方代理记账”制度，政经分离探索力度较大。在完成改革任务的基础上，Z区还建立“三个平台”，即农村集体资产管理平台负责“三资”管理、农村集体资产公开平台负责产权信息化管理和电子化交易、产权交易平台负责引导土地经营权等12类农村产权有序流转，创新“银农直联”，与农业银行、农村商业银行等合作，通过手机APP让农民和银行直接对接，实现村级资金支出监管前置化、流程信息化、支付电子化。

Z区在集体产权改革过程中，面临省、市两级工作组督导、检查以及验收等不同形式的问责，且问责频率较高。Z区在改革过程中，不仅创新了工作机制、深化了改革内容，对管理制度、银企合作等改革进行了前瞻性探索，在完成改革任务的同时追求改革创新和发展。从改革结果来看，2019年底Z区股份分红高达4.81亿元。

（二）Z市集体产权制度改革：强问责与任务型偏好

Z市位于山东东南部，2019年实现地区生产总值636.75亿元，人均可支配收入34 080元，是一个经济发达的县域市。Z市于2017年5月在13个乡镇（街道）各选2个村进行集体产权制度改革试点，2018年改革在剩余1 301个村（社区）全面铺开。2017年5月改革之初，山东省农村集体产权制度改革督查小组对其进行过两次督导，市级督查小组自改革以来督导频繁，平均每月至少检查1次，其中每周对改革重点环节进行督导与检查1次。2019年底在省督查小组领导下，Z市配合省级督查小组开展“回头看”工作。2020年是山东省集体产权制度改革收官年，省、市两级督查领导小组以及第三方评估小组对Z市的试点工作进行评估验收。

在集体产权改革领导小组的指导下，Z市产权改革严格按照流程推进。首先，在改革方式上，Z市创新清资产、清资源、清资金、增加集体收入的“三清一增”工作方法，摸清集体资产、负债、合同等情况。其次，在改革重点环节，对经济体量较大、规模较大的村，Z市统一聘请第三方机构进行清产核资，经济体量较小的村则由受过统一培训的村会计负责核资与登记工作；在成员身份界定阶段，Z市按照成员认定“基准日”明确集体经济组织成员；在股权设置方面，Z市部分村庄设置集体股和个人股，折股量化采用“一人一股”，没有探索特殊股权及量化方式。最后，在制度创新方面，Z市由于试点中创新及改革未能达标，因此在全面改革过程中对政经分离、股权质押、股金分红等探索较为谨慎。2020年开展验收工作时，Z市100%完成改革任务。

Z市在改革过程中有省、市级改革领导小组的督导和检查，以及第三方专家小组的多次评估验收，且督导检查频率较高。但Z市在推进改革时，相比经济条件同样发达的Z区，其改革过程较为简单，也缺乏改革创新。从改革成果来看，2019年底Z市股份分红2 309万元。

（三）P县集体产权制度改革：弱问责与发展型偏好

P县位于山东省西部，2019年全县生产总值223.17亿元，全体居民人均可支配收入23 568元，是典型的农业大县。2017年P县被确定为农村集体产权制度改革省级试点县，于当年5月正式启动试点工作，并于当年完成了97个村改革试点；2018年，农村集体产权制度改革在P县全面铺开，年底基本完成了改革任务；2019年P县主抓农村集体产权制度改革扫尾工作。在改革推进的过程中，P县建立健全党委领导、党政齐抓、省市县联动的推进机制，将责任落实到各个层级。P县产权改革过程中，接受省级改革前督导2次，市级督导10余次，以及重点环节督导2次。2020年P县开展“回头看”工作，并于2020年12月由省、市、县督查小组与第三方评估组进行试点验收。

由于大量男性劳动力外出务工，P县在农村集体产权制度改革中积极动员妇女参与，创新“妇女组织+网格员”的改革工作法。在改革核心环节，如清产核资阶段，部分资产规模较大的村专门聘请有资质、声誉好的会计事务所对村集体各类资产全面清理核实；在成员界定阶段，P县尊重法律法规和民意、资料备案和入户考察相结合，全面完成集体经济组织成员认定；在股权设置阶段，P县不设集体股，只设成员股，并因地制宜设置个人股、劳龄股、老龄股、计生股；推动集体经济组织政经分离较为缓慢。2019年P县除完成上级规定的任务外，为拓展农村集体股权权能，探索开展农村集体资产股权质押贷款。股权质押以集体股权为质押物，以村集体股份经济合作社为贷款主体，由P县农业局引领指导、银行进行业务审查与贷款、农担公司承担贷款担保、政府提供贴息贷款，四方合力形成“银政担+股份经济合作社”的融资模式，为集体经济发展注入动能。

相对Z区和Z市而言，P县虽然有省级和市级督导，但督导次数较少，且在重点环节很少督导，县域在推动改革时的自主性较大。P县基于村庄人口减少以及集体经济亟需壮大的现实条件，在改革中不仅创先妇女工作，还因地制宜开展成员界定和股权设置。虽然是典型的农业县，但2019年底P县股份分红达到3 266万元。

（四）L县集体产权制度改革：弱问责与任务型偏好

L县地处山东半岛中部，2019年全县实现地区生产总值308.04亿元，居民人均可支配收入为27 411元，也是典型的农业大县。2017年L县被确定为农村集体产权制度改革试点县，同年选取39个试点村推进，其余900个村庄的改革在2018年全面推开。自L县产权制度改革工作开展以来，山东省产权改革小组共督导3次，市级督查小组在4年内督导20余次，平均每年大约5次。在改革重点环节上，市级督查小组不定期检查多次。2020年L县在经费保障和监督考核体系等配套支持下进行总结验收，并配合省市县督查小组接受第三方专业评估小组的试点验收。

L县在集体产权改革中，工作安排以上级指导文件为主。一方面，L县未能创新具有指导性的县域改革方法，在调研中也没有发现村级改革方法创新。另一方面，在改革核心环节，L县按照要求聘请第三方专业团队与改革小组相互配合完成清产核资；在成员认定方面，L县在民主协商和依规依章的基础上完成集体经济组织成员界定；在股权设置阶段，设置集体股和成员股，股份以户为单位，量化到人，没有设置特殊股份；在股份合作阶段，L县按照指导意见成立“股份经济合作社”和“经济合作社”。此外，在政经分离、管理制度、股权质押、股份分红等方面，L县暂未实现改革探索。

L县在产权改革过程中面临省、市两级改革小组督导、检查和验收等问责压力，改革以完成任务为主，改革工作无明显创新，集体经济发展较为缓慢，至今未实现股份分红。整体而言，L县集体产权改革效果不显著。

三、集体产权改革效应的影响因素与组合模式

（一）集体产权改革效应的单因素分析

《农业农村部办公厅关于开展农村集体产权制度改革试点工作评估总结的函》（农办政改函〔2020〕5号）和试点工作评估指标显示，农村集体产权改革成效包含试点任务进展、完成情况、创新做法以及壮大集体经济情况等。从所调查的4个县市区来看，农村集体产权改革形成了不同的改革效应，主要受到外部问责压力和内部政府偏好的影响。

一是外部的问责压力：强问责与弱问责。从4个县市区的改革过程来看，Z区在改革中经历4次省级督导，市级每月1次督导与检查，以及改革试验区和重点环节等多次验收，可知Z区在集体产权改革中面临较强的外部问责压力。Z市在产权改革中有3次省级督导、无数次市级督导以及重点环节每月1次督导和每周1次检查，同为改革试验区的Z市也面临省市级多频次验收，因此改革面临的外部问责压力也较强。P县作为纯农业县，在集体产权改革过程中仅有改革前的2次省级督导和改革后的验收，改革中面临的外部问责压力较小。L县同为纯农业县，在改革过程中有改革前的省级督导3次、改革中的市级检查20余次以及重点环节多次检查，相较Z区和Z市，改革面临的外部问责压力较小。由此可知，4个县市区在改革过程中面临两种不同程度的外部问责压力，即强问责的Z市和Z区，弱问责的P县和L县。

二是内部的政府偏好：发展型偏好与任务型偏好。Z区作为山东省排名靠前的县市区，不仅有改革的区位优势和基础条件，也有内在的政府偏好，如在改革中追求“树典型”。为此，Z区创新改革工作机制，在改革重点环节创新成员确认、清产核资办法，探索集体资产管理制度，在完成改革任务的同时追求更高的发展目标。Z市已于2013年开展集体产权改革，因此2018年产权改革以完成任务为目标，如力求在改革中不出错、不返工，因此Z市在改革中仅创新了工作机制，在改革重点环节以及管理制度等方面均没有探索。P县将集体产权改革视为发展契机，在改革中不仅创新妇女带头的工作机制，在折股量化中探讨出多样化股权类型，同时创新股权质押并成为典型案例。L县按照集体产权改革方案循序渐进地完成了改革任务，在改革中没有创新改革方法，也没有对改革重点环节和管理制度等进行探索，L县在改革中既没有明显错误，也没有明显创新。整体而言，4个县市区在改革中基于不同的原因形成了2种政府偏好，即发展型的Z区和P县，以及任务型的Z市和L县。

三是问责压力、政府偏好与集体产权改革效应。通过4个县市区的对比发现，一方面，强外部问责下可能产生积极改革，如Z区，可能产生消极改革，如Z市；弱外部问责下也可能产生积极改革和消极改革，如P县和L县，可知外部问责压力与集体产权改革效应可能没有直接关系。另一方面，发展型偏好下可能会产生较为积极的改革，如Z区和P县；任务型偏好下可能会产生相对消极的改革，如Z市和L县，因此政府偏好可能会直接影响集体产权改革效应。

变量问责压力产权改革督导重点环节检查产权改革验收政府偏好工作机制创新重点内容创新前瞻改革探索改革效应改革进展改革创新改革效果分红（2019年）Z区较强省级4次市级多次1次/月有发展型P县较弱省级2次市级10余次2次有发展型Z市较强省级3次市级多次1次/月、周有任务型L县较弱省级3次市级20余次多次有任务型有有有有有无有无无无无无积极改革100%完成很大创新非常显著4.81亿元稳进改革100%完成有所创新比较显著3 266万元保守改革100%完成一般创新较不显著2 309万元消极改革100%完成无创新很不显著未分红

（二）集体产权改革效应影响因素的组合研究

通过前面的因素分析可知，集体产权改革效应受外部问责压力和内部政府偏好影响，但单因素可能不足以完全解释产权改革的效应。为此，进一步比较不同的要素组合，将案例研究一般化。图1构成了4种不同的集体产权改革效应。

一是“强问责-发展型偏好”组合下的积极改革。如果内部的改革偏好积极，外部的问责压力较大，在积极偏好和较大压力共同作用下，改革创新取得积极效果，则会形成积极改革，如Z区。

二是“弱问责-发展型偏好”组合下的稳进改革。如果内部的改革偏好积极，但外部的问责压力较小，在积极偏好和较小压力双重影响下，改革有一定程度的创新，将会形成稳中有进的改革，如P县。

三是“强问责-任务型偏好”组合下的保守改革。如果内部的改革偏好消极，但外部的问责压力较大，在消极偏好和较大压力下，改革创新可能不足，改革效果不显著，从而形成保守改革，如Z市。

四是“弱问责-任务型偏好”组合下的消极改革。如果内部的改革偏好消极，外部的问责压力较小，在消极偏好和较小压力下，改革可能难以激发创新动力，则会形成更加消极的改革，如L县。

在农村集体产权制度改革过程中，部分县市区由于初步探索，没有改革经验，可能为了完成改革任务而选择保守改革。一方面在改革中力争不犯错，按照时间节点循序渐进地完成改革；另一方面，已有改革经验的地区，因为改革轻车熟路而选择保守改革；此外，多数试验区由于容错机制不足，在改革中谨慎探索，由此导致消极改革。如图2所示，每个县市区的集体产权改革效应均可在积极改革和消极改革的线段上找到各自的端点，A点属于积极改革，完成任务是基础，创新改革方法和内容是目标，超前探索解决改革中可能存在的问题从而成为“改革典型”。D点属于消极改革，不管问责压力与否，在改革中没有创新和探索，只为完成改革任务。靠近A点的试验区在改革中积极因子更多，靠近D点的试验区在改革中消极因子更多。因此，Z市在完成改革任务的同时，仅创新改革工作机制，改革效应更趋向D点，属于保守改革；P县除完成改革任务外，根据上级要求成为某项工作的试点县，如在改革中探索如何保障妇女权益、股权质押等，并积极完成重点环节试点改革，其改革效应更偏向A点，属于稳进改革。但对于是否存在介于B点和C点之间的改革案例，如积极性一般的改革，以及是否存在比D点更消极的改革，还有待于进一步研究和考察。

图2 集体产权改革效应及相对位置

四、结论与启示

问责压力、政府偏好与改革效应紧密相关。通过对山东省农村集体产权制度改革试验区的实证研究和深度分析，可以得出如下几个结论：

第一，外部问责压力与集体产权改革效应间接相关。强问责不一定形成积极改革，弱问责也不一定导致消极改革，问责压力与集体产权改革效应没有直接关系，但问责强弱间接影响改革效应。当政府偏好一致时，问责压力越大，集体产权改革越积极，反之问责压力越小，集体产权改革越消极，问责压力间接影响集体产权改革效应。

第二，内部政府偏好直接影响集体产权改革效应的积极性。当问责强度一致时，同时产生积极和消极两种改革效应，其中发展型偏好有助于形成更加积极的改革，任务型偏好则带来消极改革。此外，集体产权改革效应的积极性程度，由政府偏好和问责压力共同决定。

第三，集体产权改革效应的积极性程度需要外部问责压力与内部政府偏好的双轨建构。问责压力和政府偏好的组合可以形成4种不同类型的集体产权改革效应，其中强问责-发展型偏好形塑积极改革、强问责-任务型偏好形成保守改革、弱问责-发展型偏好带来稳进改革、弱问责-任务型偏好导致消极改革。

集体产权制度改革需要外部的强问责和内部的发展型偏好共同促进才能形成积极效应。群众参与是村民自治的本体特征，也是基层民主实践的根本所在。不否认群众参与对农村集体产权制度改革的影响，但群众参与是在政府偏好下形成的参与。当政府将改革视为发展契机时，即发展型偏好，在改革过程中则会积极引民参与；当政府将改革视为政治任务时，即任务型偏好，改革过程中的群众参与则会流于形式。奥尔森[34]基于理性选择提出选择性激励是促进集体行动的核心机制，奥斯特罗姆[35]基于制度主义提出自主协商形成集体行动的逻辑，但在“强政府，弱社会”的北方农村尚不具备促进集体行动的条件。因此,在本文中界定“农村集体产权改革效应”的成因方面，群众参与难以形成重要影响。

根据积极改革的影响因素，建议在推进农村集体产权制度改革时，上级政府对下级政府的督导、审计、验收等问责压力要适度，避免责任超载；更重要的是创新改革容错机制以及激励机制，鼓励县域政府积极创新，特别是在成员界定、折股量化、政经分离、权能探索等重要环节。农村集体产权制度改革有助于理顺集体产权关系，增加农民财产性收入以及壮大和发展集体经济，但能否真正实现其改革目标，需要在改革进程中不断调适。