我国反洗钱法律制度的创新与发展

随着国际、国内形势发生深刻变化，现行《反洗钱法》并不能满足反洗钱面临的新要求和新挑战，亟待修订完善。今年6月1日，《反洗钱法（修订草案）》正式面向社会公开征求意见。从内容来看，本次修订扩展了反洗钱概念，强调风险为本的反洗钱理念，明确个人反洗錢义务，新增反洗钱有关制度，弥补了制度短板。

《反洗钱法》是我国反洗钱法律制度的基础，也是反洗钱工作的重要法律支撑。自2007年《反洗钱法》颁布实施以来，我国反洗钱政策法规日趋完善，监管能力逐步提升，打击洗钱犯罪成效明显，反洗钱国际治理参与度不断提升。然而，随着国内外形势变化，现行《反洗钱法》已不能完全适应新形势的要求，亟待修订完善。经过3年酝酿，《反洗钱法（修订草案）》（以下简称“草案”）于2021年6月1日面向全社会公开征求意见，《反洗钱法》修订迈出了实质性步伐。

《反洗钱法》修订的背景

中央全面深化改革领导小组第三十四次会议审议通过的《关于完善反洗钱法、反恐怖融资、反逃税监管体制机制的意见》（以下简称“三反意见”），赋予了反洗钱新的使命，指出“反洗钱是建设中国特色社会主义法治体系和现代金融监管体系的重要内容，是推进国家治理体系和治理能力现代化，维护经济社会安全稳定的重要保障，是参与全球治理体系扩大金融业双向开放的重要手段”。反洗钱的新定位，使得反洗钱工作的内涵和外延面临重要变化，超越了传统意义上打击反洗钱和预防洗钱犯罪的概念。

然而，现行的《反洗钱法》的部分规定明显滞后，例如，反洗钱上游犯罪范围过窄、个人反洗钱义务空白、受益所有人制度缺失、反洗钱处罚惩戒性不够等，严重影响了反洗钱工作开展，《反洗钱法》势在必行。

2018年，人民银行启动《反洗钱法》修订工作，深入开展课题调研，提出修法目标，分析法律缺陷，形成立法建议，于2020年初完成了草案的起草工作。随后，多次征求相关部委意见，广泛听取机构和专业人士意见，进一步完善草案内容。

在2021年6月1日公布的修订草案中，对《反洗钱法》中的35条内容进行了修改，仅保留了2条原文内容，且新增条文26条。此次修法力度之大、内容之全面，既是对我国反洗钱工作十几年来经验以及不足的积极回应，也是对新时代、新定位、新要求的充分响应。

主要制度突破

扩展反洗钱概念，明确反洗钱目标任务。现行《反洗钱法》将反洗钱工作界定为：预防《刑法》第191条的七类上游犯罪的洗钱活动。按照这个界定，反洗钱监督管理工作仅仅是从属于打击刑事犯罪的需要，未能突出反洗钱工作的预防性质以及反洗钱工作对整体国家安全的重要作用。草案对此进行了修改：一是在草案关于反洗钱的概念中，不再具体列举上游犯罪类型，而是表述为“为了预防通过各种方式掩饰、隐瞒犯罪所得及其收益的来源和性质的洗钱活动”。“反洗钱”和“洗钱行为”的范围由此得以扩展，从而与《刑法》有关洗钱犯罪的规定相一致，这也顺应了国际标准中对洗钱罪上游犯罪类型扩大化的趋势，同时强调了反洗钱预防和遏制洗钱犯罪活动及相关违法、犯罪活动的工作目标。二是草案规定“预防和遏制恐怖主义融资活动适用本法”，与《中华人民共和国反恐怖主义法》相衔接，将反洗钱工作的目标任务上升到国家总体安全观的角度，表明反洗钱工作的落脚点不仅是维护金融秩序，还包括维护国家安全。

强调风险为本反洗钱理念，接轨国际通行标准。近年来，世界主要国家和地区的反洗钱监管逐步从规则为本转变为风险为本。在14年的反洗钱实践中，中国人民银行不断探索风险为本的反洗钱监管思路，义务机构反洗钱也在积极尝试风险为本的工作方法。有鉴于此，草案贯彻着风险为本的理念：一是优化资源配置，以中国人民银行开展或者会同有关部门开展的国家、行业、义务机构的洗钱风险评估为重要参考。根据风险状况，将反洗钱资源合理分配到相关领域，并采取强化、简化或者特定风险控制措施。二是强调义务机构风险为本的反洗钱工作要求，要求其基于风险状况采取风险管理措施，基于风险程度开展客户尽职调查并采取相应措施，通过优化内控制度、系统建设、风险指标设计、调查手段运用等，进一步强化洗钱风险管控。

明确个人的反洗钱义务，促进工作有效开展。现行《反洗钱法》将金融机构和特定非金融机构作为义务主体，但是，对其他单位以及个人的反洗钱义务要求基本为空白。尽管中国人民银行也在相关的法规、规章以及规范性文件中明确规定，个人要配合金融机构的反洗钱工作，但是，由于上述文件法律层级相对较低，且缺乏对个人反洗钱义务的统一规范，导致在实践中面临较多问题。草案对此进行了完善：

新增对个人的反洗钱要求，包括配合金融机构和特定非金融机构为履行反洗钱义务开展的客户尽职调查、配合反洗钱调查、依法履行巨额现金收付申报等义务以及不得为洗钱等违法犯罪活动提供便利等。尽管个人的反洗钱义务有所增加，但是也要清醒认识到，上述规定的出发点是保护公民的资金财产安全，公民通过主动配合有关反洗钱工作，避免被违法犯罪活动利用。

新增反洗钱有关制度，填补法律层面空白。从国际标准和国内外反洗钱工作实践来看，当前，受益所有人信息报送制度尚未建立、反洗钱预防措施缺失等问题，也影响了我国反洗钱工作向纵深发展。为此，草案对相关内容进行了补充完善：

一是增加了受益所有人信息报送制度。目前欧美主要国家已建立起受益所有人信息集中登记制度。为了弥补我国在这一领域的制度空白，草案规定了法人和非法人组织要申报受益所有人信息。所谓受益所有人，即最终拥有或者控制法人和非法人组织的自然人。这是我国市场透明度与国际接轨的重要标志，对于改善营商环境，预防和打击犯罪，遏制金融乱象都有重要意义。同时，这也是我国后续建立受益所有人相关制度的重要法律依据。

二是增加了反洗钱特别预防措施。特别预防措施要求对存在恐怖融资风险和重大洗钱风险等情形采取监测资金流动、限制金融账户功能、冻结资金和资产的措施，这是结合我国近年来打击电信诈骗、网络诈骗等各种新型犯罪和有关国际标准、国际义务制定的综合性预防制度，对遏制犯罪、维护国家安全和主权具有重要的意义。草案将近年来的经验探索以法律形式固定下来，为今后有关工作提供坚实的法律基础。

弥补的短板

明确了特定非金融机构范围及监管职责。现行《反洗钱法》规定了金融机构和特定非金融機构两类义务主体，但对特定非金融机构的要求一直没有有效落地。有关部门已分别在规范性文件中明确特定非金融机构范围和具体义务，但是规范性文件法律效力层级低，制约了反洗钱工作的有效开展，需要将经过实践检验的、行之有效的成熟做法上升为法律。为解决上述问题，在草案第七章明确了特定非金融机构范围及履行反洗钱义务的条件，并规定了 “其他由国务院反洗钱行政主管部门会同国务院有关部门依据洗钱风险状况确定的需要履行反洗钱义务的机构”这一兜底条款。

扩展了反洗钱调查的有关范围。反洗钱调查是反洗钱工作的重要环节。现行《反洗钱法》在调查主体、调查对象方面有较大限制，一定程度上导致基层有价值的线索难以得到及时充分的调查，部分移送线索的情报价值不高、对打击洗钱犯罪的积极作用未能充分体现。草案对反洗钱调查的主体和对象进行修改：反洗钱调查权由省一级扩展至设区的市一级人民银行分支机构，调查对象范围由金融机构扩展到特定非金融机构、单位以及个人。上述变化，既有利于打击洗钱犯罪和相关上游犯罪，也有利于维护金融秩序和人民群众切身利益。

增强了反洗钱处罚的惩戒性。现行《反洗钱法》中对个人罚款上限是50万元，对金融机构的罚款上限是500万元，处罚标准远低于欧美各国的处罚标准，相对金融业庞大的行业利润和高额个人收入，难以具有威慑力。另外，处罚范围过窄、处罚手段有限等缺陷，进一步削弱了反洗钱处罚的惩戒性。为此，草案进行了修改：一是扩大了处罚的范围，将未建立健全反洗钱内部控制制度等纳入了行政处罚范围;二是整体提高处罚力度同时，对义务机构对不同危害的程度违规行为进行区分，对不同类型违规行为视情节轻重实施处罚;三是完善了致使洗钱后果发生的加重处罚规定，同时将行政追责的时效增加为5年;四是考虑特定非金融机构规模比较小，且风险相对较低等特征，设置轻于金融机构的罚则。

此外，草案还根据国内外形势变化，在强化反洗钱工作协调机制、进一步加强反恐怖融资工作、扩大金融机构范围、深化反洗钱义务、在符合国际法准则基础上适度扩大我国法律的域外适用等方面进行了探索和完善。

结语

《反洗钱法》修订意义重大，从草案的诸多突破就可以看出此次修法的力度和决心。草案旨在通过健全反洗钱法律制度和监管框架，进一步接轨反洗钱国际标准，促进机构履行反洗钱义务，提升反洗钱监测调查的有效性，实现预防和遏制洗钱犯罪活动及相关违法犯罪活动的反洗钱目标任务，从而推动我国反洗钱工作高质量、高水平发展。

（包明友为中国人民银行反洗钱局副局长。本文编辑/王柏匀）