水利工程采用“PPP+EOD”模式探索

李若鹏,贾闪丹,赵晓攀

(1.洛阳水利建设投资集团有限公司，河南 洛阳 471002，2.洛阳农发投资集团有限公司，河南 洛阳 471002)

1 水利工程PPP模式实施基本情况

1.1 何为PPP模式

2015年5月19 日，国务院办公厅转发财政部、发展改革委、人民银行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》(国办发〔2015〕42 号)，明确政府和社会资本合作模式(即PPP模式)是公共服务供给机制的重大创新，即政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，明确责权利关系，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价，保证社会资本获得合理收益。PPP 模式有利于充分发挥市场机制作用，提升公共服务的供给质量和效率，实现公共利益最大化。通知中提出在能源、交通运输、水利、环境保护等公共服务领域，鼓励采用PPP 模式，吸引社会资本参与。这是目前中国对于PPP模式的正式官方定义。

针对水利工程采用PPP 模式运作，国务院及相关部委也制定了关于水利工程 PPP 模式运作的一些具体规定，例如： 2015年3月，国家改革委、财政部、水利部联合发布《关于鼓励和引导社会资本参与重大水利工程建设运营的实施意见》(发改农经 〔2015〕488 号)，2019年6月，财政部、水利部关于印发《水利发展资金管理办法的通知》(财农〔2019〕54 号)等。

1.2 采用PPP模式运作的水利工程范畴

按照国家改革委 2016年8月发布的《关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关工作的通知》(发改投资[2016]1744号)，水利领域包括引调水工程、水生态治理工程、供水工程、江河湖泊治理工程、灌区工程、农业节水工程、水土保持等项目鼓励采用PPP模式进行运作。国家改革委、水利部 2017年12月发布的《政府和社会资本合作建设重大水利工程操作指南(试行)》(发改农经〔2017〕2119号)也有类似的描述。

2014年以来，已参与10余项水利工程 PPP项目的运作和实施，其中包括财政部第二批 PPP示范项目洛阳市伊洛河水生态文明示范区 PPP项目、洛阳市故县水库引水 PPP项目；财政部第三批 PPP 示范项目洛宁县洛河生态治理二期 PPP项目；财政部第四批 PPP 示范项目洛阳市四河同治伊河嵩县段生态文明保护工程 PPP项目等。从上述水利工程 PPP项目实践来看，与水相关的上下游及周边相关的道路、桥梁等，均可打包作为水利工程PPP项目进行运作。如河道堤防工程治理、水环境治理工程、水源工程、供水排水、道路桥梁等一体化进行打包，采用PPP 模式进行运作，可以认为是广义水利工程 PPP项目的范畴(以下谈及水利工程之时，均按照广义范畴理解)。

1.3 水利工程PPP模式实施取得显著成效

水利工程采取 PPP 模式运作取得显著成效。按照财政部政府和社会资本中心发布的《全国PPP 综合信息平台管理库项目 2021年2月报》，2014年以来，累计入库 PPP项目10 033个、投资额15.50万亿元。其中，水利建设项目数累计439个，占管理库项目总数的4.40%；示范 PPP项目 44个，水利建设项目累计投资额是 3 842 亿元，占管理库总投资额的2.50%，其中示范项目投资金额为437 亿元。如果考虑到生态建设和环境保护行业中也包含部分水利工程，则前述比例均会有所提高，其中项目数量累计比例至少会超过 7%。具体如图1和图2所示。

图1 截止 2021年2月末管理库累计项目数行业分布图

图2 截止 2021年2月末管理库累计项目投资额行业分布图(亿元)

2 “PPP+EOD”模式

2.1 何谓“EOD”模式

EOD(Ecology-Oriented Development)模式，即指以生态为导向的发展模式，是美国学者霍纳蔡夫斯基在1994年提出。

2018年8月，生态环境部发布《关于生态环境领域进一步深化“放管服”改革，推动经济高质量发展的指导意见》(环规财 〔2018〕86 号)提出：探索开展生态环境导向的城市开发(EOD)模式，推进生态环境治理与生态旅游、城镇开发等产业融合发展，在不同领域打造标杆示范项目。这是中国首次提出 EOD 模式。2019年1月，生态环境部、中华全国工商业联合会发布《关于支持服务民营企业绿色发展的意见》(环综合 〔2019〕6 号)；2020年9月，国家改革委、科技部、工业和信息化部、财政部发布《关于扩大战略性新兴产业投资，培育壮大新增长点增长极的指导意见》(发改高技〔2020〕1409号)等，均提出探索生态环境导向开发( EOD )模式等环境治理模式创新，提升环境治理服务水平，推动环保产业持续发展。

2020年9月，生态环境部办公厅、国家改革委办公厅、国家开发银行办公厅发函《关于推荐生态环境导向开发模式试点项目的通知》(环办科财函〔2020〕489号)，给出中国 EOD 模式的官方定义。EOD 模式是以生态文明思想为引领，以可持续发展为目标，以生态保护和环境治理为基础，以特色产业运营为支撑，以区域综合开发为载体，采取产业链延伸、联合经营、组合开发等方式，推动公益性较强、收益性差的生态环境治理项目与收益较好的关联产业有效融合、统筹推进、一体化实施，将生态环境治理带来的经济价值内部化，是一种创新性的项目组织实施方式。

2.2 “PPP+EOD”模式

EOD的理念应用到PPP 模式之中，称之为“PPP+EOD”模式。其与开发性PPP模式有类似之处，以区域性整体开发为平台，以“自我造血，增值效益”为盈利机制，将生态理念贯穿于 PPP项目全生命周期过程中，包括规划设计、投资建设、运营管理的各环节和全过程，使生态环境产生实际效益，达到区域可持续性发展目标。新冠疫情的发生，使大家意识到人类与自然一定要和谐相处，生态环境与经济发展要有平衡性和可持续性。而“PPP+EOD”模式，发挥生态环境在城市建设中的中心作用，统筹经济发展、城市建设与生态环境的矛盾，成为当前探索可持续性发展的重要模式和路径。

3 水利工程采用“PPP+EOD”模式实施的新探索

3.1 “PPP+EOD”模式适用于水利工程

水利工程采用PPP 模式，可以形成约束机制，改变公共供给方式，发挥市场作用、促进政府职能转变，转变投资模式、提高资金使用效率，引进社会资本、减轻地方财政压力，融合先进经验、提高公共供给效率，优化风险分配、促进项目长效运营，这是 PPP 模式应用于水利工程的动机。而“PPP+EOD”模式应用于水利工程，则可以进一步减少政府付费和可行性缺口补助，有利于推进水利工程 PPP 模式可持续性发展。水利工程 PPP项目采取政府付费和可行性缺口补助机制的居多，使用者付费项目很少，说明水利工程 PPP项目社会公益属性较强，其直接经济收益水平不高，多数需要依靠政府财政支出。“PPP+EOD”模式可以因地制宜、发展水利工程关联度高、经济发展带动力强的资源或产业项目，建立产业收益补贴水利工程治理投入的良性机制。公益性较强、收益性差的水利工程治理项目与收益较好的关联产业一体化实施，肥瘦搭配组合开发，实现关联产业收益补贴水利工程治理投入，可以增加终端用户的积极参与，增加使用者付费收入，进而降低财政支出责任，促进更多水利工程 PPP项目的实施。因此，水利工程适合采用“PPP+EOD”模式实施。

3.2 水利工程“PPP+EOD”模式实施案例

目前，市场上已经有一些“PPP+EOD”模式运作的水利工程项目。以洛宁县洛河生态治理三期工程 PPP项目为例，进行简单分析。洛宁县洛河生态治理三期工程位于洛阳市洛宁县洛河沿岸及河道内，项目建设内容包括洛宁县洛河生态治理三期工程；洛宁县滨河大道东延线建设工程；洛宁县第四、第五水厂；以及洛河北岸体育公园，共计4个子项目。项目分布在洛宁县长水镇至城郊乡沿洛河两岸，以水环境治理和堤防建设为主线。

从功能上看，洛河生态治理工程、滨河大道东延线工程为公益性项目，基本没有经济收益，更多的是环境效益和国民经济效益。洛宁县第四、第五水厂及洛河北岸体育公园均为收费项目，具有一定收益。4个项目一体化实施，肥瘦搭配组合开发，使用者付费收益补贴水利工程治理投入，整体项目实施后可完善洛河周边整体基础设施建设及环境提升，完善、提升城市功能，改善生活环境。

从财政支出责任来看，洛宁县第四、第五水厂以及洛河北岸体育公园直接面向百姓，具有终端收费机制，可以获取经营性收入。据初步测算，每年经营收入接近 2 000万元，合作期限内经营性收入超过3亿元。因此，该项目采用“PPP+EOD”模式降低了政府财政支出，腾出更多财政空间，实施更多民生项目。

综上，“PPP+EOD”模式实质上是资源补偿模式，公益性较强、收益性差的水利工程与具有收益或收益较好的关联项目一体化实施，肥瘦搭配组合开发，实现关联收益互补，项目打包整合实施。这种实施模式，组合性强，综合效益更高。

4 结语

水利工程多属于公益性或者准公益性项目，一般情况下政府要进行财政补贴。而采用“PPP+EOD”模式，将水利工程与相关资源、产业开发项目有效融合，统筹推进、一体化实施，则可以取得“1+1> 2 ”的效果。这里的资源应做广义的理解，可以是矿产、旅游、物业、广告等资源，也可以是土地资源。水利工程 PPP项目的实施，改善周边环境实现土地增值，也可以通过分享土地一级出让收益或者地产开发来实现资金需求平衡。产业的概念更为广泛，应根据实际情况，量体裁衣。如洛阳农业发展投资集团有限公司，主营业务包括国家储备林基地建设、灌区建设、乡村振兴建设以及富硒产业、牡丹产业开发；农产品综合开发；休闲农业、乡村旅游项目投资等。

当前，水利工程采用“PPP+EOD”模式仍处在起步阶段。一方面从政策角度，这种资源补偿尤其是土地资源补偿模式，商业项目补偿模式仍需要进一步明确，需要水利部、财政部、国土资源部门等加强部级协调，协同发力，在合法合规的前提下，明确土地资源补偿模式和其他资源补偿模式的政策红线和运作基本原则。另一方面，“PPP+EOD”模式下行业跨度大，不同行业专业要求高，资源补偿、产业培育和产业导入都需要一定周期和时间才能显性化，很难在较短的时间内体现出来，且面临政策、环境、技术等种种不确定性。因此，对社会资本要求也比较高，潜在社会资本需要具备强大的概念规划、投资融资、建设实施、产业招商、开发经营等综合性能力。

《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出十四五规划主要目标之一便是国家在生态文明建设实现新进步，生产生活方式绿色转型成效显著，生态环境持续改善，生态安全屏障更加牢固，城乡人居环境明显改善。对应的2035年远景目标则是广泛形成绿色生产生活方式，碳排放达峰后稳中有降，生态环境根本好转，美丽中国建设目标基本实现。因此，高质量绿色发展是中国今后很长一段时期内主旋律，而“PPP+EOD”模式无疑是绿色发展的重要举措、办法和实现路径。

在十四五规划背景之下，采用“PPP+EOD”这种崭新模式实施水利工程，对相关各方来说，既是机遇也是挑战。水利工程探索并实施“PPP+EOD”模式，推动中国水利工程创新发展，其前景可期。