基层反洗钱情报处理中存在的问题、原因分析及对策建议

蒋南 李国强 武霞

一、引言

反洗钱情报是指为实现预防打击洗钱犯罪目标，反洗钱主管部门采取相关措施，督促反洗钱义务机构向反洗钱主管部门或侦查机关报送洗钱犯罪或上游犯罪的线索。反洗钱情报线索被司法机关立案或判决，体现了反洗钱情报的价值，反洗钱情报成案率或判决率越高，反洗钱情报有效性就越高。目前，反洗钱相关法律法规规定，对明显涉嫌洗钱犯罪、恐怖融资犯罪、严重危害国家安全或者影响社会稳定等紧急情形的可疑行为，金融机构要报送中国反洗钱监测分析中心和中国人民银行（以下简称人民银行）当地分支机构，特别紧急情况下可先行向公安部门报案。金融机构报送人民银行分支行的可疑交易报告称之为重点可疑交易报告，是基层职能部门反洗钱情报的主要来源。随着《金融机构大额交易和可疑交易报告管理办法》（中国人民银行令〔2016〕第3号）及配套文件的颁布，反洗钱情报信息制度不断健全，金融机构特别是大型国有商业银行履职尽责意识逐步增强，报送的反洗钱情报为破获案件发挥了积极作用。但从2017—2019年接收移送重点可疑交易报告及判决情况看，反洗钱情报线索立案率和判决率仍然偏低，有效性明显不足（见表1）。本文从金融机构、人民银行、公安部门三个角度，对其各自在反洗钱情报线索处理中存在的问题及原因进行了分析，就提高基层反洗钱情报质量提出了相关建议。

二、基层反洗钱情报处理流程

反洗钱情报处理中涉及的基层职能部门主要是金融机构、人民银行和公安部门。对于金融机构移交的重点可疑交易报告，人民银行和公安部门建立了严格的工作流程，线索分析研判、移交、会商、调查和立案等环节逐步规范。

（一）金融机构反洗钱情报处理流程

目前，银行、证券和保险机构都开发建设了反洗钱监控系统，有的机构实行了专家做和集中做的处理模式，即将原来分散在基层网点的反洗钱数据补录、异常交易分析甄别、可疑交易报告等工作集中在一级分行（分公司）由专门的人员分析处理，以实现可疑交易报告研判过程的全视角分析和跨区域协作，并按照客户洗钱风险的高低实施区别化监控。以国有商业银行为例，对系统触发的可疑账户，国有商业银行总行按照客户区域管辖分发给省级处理中心;省级处理中心根据基层网点对客户核实的信息及其交易特点进行研判，并记录分析研判过程，给予上报或排除可疑交易。需要上报的重点可疑交易報告，由省级或市级金融机构向当地人民银行报送。

（二）人民银行分支机构反洗钱情报处理流程

人民银行分支机构对金融机构报送的重点可疑交易报告进行会商研判，需要开展行政调查的，由市级人民银行向省级人民银行提出申请;不能排除可疑交易的，移交当地公安机关，并按规定组织金融机构积极配合公安部门调查。

（三）公安部门反洗钱情报处理流程

对人民银行移交的重点可疑交易报告，公安部门按照上游犯罪类型等相关情况进行初判，转交给相应的警种开展进一步研判分析。根据《中华人民共和国刑事诉讼法》，认为有犯罪事实需要追究刑事责任且符合立案条件的，进行立案侦查;认为没有犯罪事实或者犯罪事实显著轻微、不需要追究刑事责任的，不予立案，并将不立案的原因通知人民银行。公安机关侦查终结的案件，应当做到犯罪事实清楚，证据确实充分，并出具起诉意见书，连同案卷材料和证据一并移送同级人民检察院审查，并由人民检察院决定是否提起公诉。

三、基层职能部门在反洗钱情报处理中存在的问题及原因分析

（一）金融机构方面

1. 反洗钱情报监测存在不足。金融机构报送的情报类型集中为网络赌博、地下钱庄或信用卡套现，在贪污贿赂等犯罪领域的监测预警很少。以山东某市为例，2018—2020年，该市金融机构报送网络赌博情报线索74份，地下钱庄情报线索40份，POS套现情报线索11份，未报送一起贪污贿赂情报线索。而根据中国裁判文书网查询统计结果显示，2018—2020年，该市辖区共判决贪污贿赂案件292起，说明金融机构在一些犯罪领域的监测存在不足。造成部分上游犯罪情报线索较少的原因主要为：一是客户尽职调查不到位。金融机构不能真实了解实际控制银行账户的自然人和交易的实际受益人，不能掌握银行账户持有人的资金来源、用途、经济状况或经营状况，不能及时发现与其身份不符的大额资金交易行为。二是金融机构监测系统设计存在缺陷。部分金融机构未将客户身份与其收入、账户交易进行阈值监测，不能及时发现客户的可疑交易行为。

2. 金融机构报送情报信息主动性不够。以山东某市为例，该市辖区共有金融机构110家，2018—2020年，只有17家金融机构向该市人民银行报送重点可疑交易报告，其中部分金融机构报送情报线索是在该市人民银行开展专项监管走访后或公安部门就相关案件进行协助配合调查时补报的情报线索。造成这一问题的主要原因：一是金融机构对该项工作重要性认识不够，反洗钱人力资源配备不足。多数市级金融机构反洗钱岗位人员一身多职，工作压力较大，对可疑交易线索分析判断流于形式，存在被动、敷衍现象，导致反洗钱情报线索流失。二是缺乏有效奖惩机制。反洗钱岗位人员报送情报线索积极性主动性不高，还面临着失去客户的风险，如果判断不准确，还可能引起客户投诉。三是缺乏安全保障机制。反洗钱岗位人员存在担心受到客户打击报复的心理。

3. 金融机构反洗钱情报信息数据质量不高。金融机构报送的情报数据分析报告中，跨机构交易对手身份等关键信息不全，不能提供IP或MAC地址等关键信息，不利于情报线索的追踪。金融机构与客户建立业务关系时，无法核实客户的职业、联系方式、实际住址等关键信息是否正确，客户随意填写上述信息，导致系统不能准确监测预警其可疑行为。造成这一问题的主要原因是信息共享机制不健全，一方面，金融机构不同业务系统之间、金融机构之间存在信息壁垒，有的金融机构系统功能不完善，不能实现对IP或MAC地址的获取;另一方面，金融机构可以对客户姓名、身份证号码等基本信息进行联网核验，但对于常驻地址、职业、联系方式等信息没有实现与相关职能部门的核实印证，埋下了不法分子躲避资金监测的风险隐患。

（二）基层人民银行方面

1. 基层人民银行行政调查存在局限。目前，基层人民银行获取反洗钱情报信息主要源于金融机构报送的线索或社会公众、职能部门举报提供的情报线索，不能直接主动地从反洗钱监测系统内获取相应情报。《中华人民共和国反洗钱法》规定，省一级人民银行发现可疑交易活动需要调查核实的，可以向金融机构进行调查。基于该规定，中国反洗钱监测分析中心未向人民银行地市级中心支行以下机构下放反洗钱监测分析用户权限，基层反洗钱部门不能运用反洗钱监测系统主动对本辖区可疑账户开展监测，也无法对金融机构报送的线索进行深入研判分析。当前金融机构报送的情报线索限于主体对手的资金交易，若对线索进行深入分析，获取交易对手下一级交易数据时，需要向省级机构申请行政调查，手续烦琐，工作时限长，工作有效性低。

2. 反洗钱科技手段应用不足。人民银行对重点可疑交易报告的审核分析，仅限于金融机构报告的交易数据，基层人民银行运用自身开发的小程序或人工运用Excel对数据进行简单分析，对于可疑交易的海量数据分析的准确性不够。造成这一问题的主要原因：一是人民银行地市中心支行在科技支持反洗钱监测分析方面的人力和资金投入不足，未开发专业化的反洗钱资金分析系统。二是未能实现数据信息共享。基层信息共享机制不够完善。 如对于可疑账户，由于反洗钱情报部门与政府职能部门没有实现信息共享，职能部门留存的客户信息不能对反洗钱情报提供信息支撑。

（三）公安部门方面

1. 线索立案前的调查存在难点。公安部门核实金融机构提供的重点可疑交易报告时涉及的机构、账户较多，跨行交易较多，有的还跨省市，查询较为困难，导致案件进展缓慢。

2. 案件调查效率不高，侦办缓慢。为追溯反洗钱情报线索最终资金来源和去向，需要金融机构提供上下几级交易对手的交易信息，公安部门要向人民银行申请开展行政调查，地市中心支行无行政调查权，按规定向副省级以上人民银行申请查询数据，涉及全国范围的账户数据还需要向中国反洗钱监测分析中心进行申请，工作效率低下，影响了案件侦办进程。

四、提高基层反洗钱情报有效性的对策建议

（一）提高金融机构资金监测有效性

反洗钱情报质量的高低直接影响案件的侦查效率。金融机构要采取有效措施提高线索质量：一是优化反洗钱监测标准设计规则。加强对洗钱犯罪及上游犯罪案例资金交易特点的分析总结，密切关注社会风险事件舆情监测，根据监管部门发布的风险提示，以及金融机构自身发现的洗钱活动特点，及时优化反洗钱监测系统，提高系统监测有效性。二是强化客户尽职调查。要严格落实客户尽职调查规定，掌握客户本人的真实身份，了解客户的交易目的和交易性质、资金来源和用途，落实有关规定。三是加强反洗钱培训，提高岗位人员反洗钱专业技能。重点加强分析方法、数据筛选技巧方面的培训，提升专业技能，积极探索提高反洗钱情报质量的方法措施。四是建立激励机制和安全保障机制。将反洗钱情报报送工作纳入业绩考核范围，对反洗钱情报质量进行考核评价，提高岗位人员主动发现洗钱线索及上游犯罪线索的积极性。加强对情报人员安全保护，做好保密工作，采取有效措施解决情报人员的后顾之忧。五是要加强交易数据信息的治理。实现反洗钱系统与各业务系统信息联通，完善信息关键要素内容，全面反映交易时间、方式、网络地址和交易对手等信息。有条件的机构要开发情报数据分析系统，直观反映可疑资金来源与去向，为案件侦破、锁定侦查方向提供便利。六是积极配合侦查部门的案件协查工作，采取合理有效措施避免引起犯罪嫌疑人的警觉。

（二）加强监管制度建设

一是人民银行要加强对金融机构报送反洗钱情报的监管力度，建立和完善金融数据信息共享网络系统，实现金融机构之间高风险客户风险信息共享，打通银行机构之间以及银行与支付机构等第三方资金交易对手的对接，便于可疑交易报告的分析和资金交易的追溯。二是稳步推进职能部门政务数据信息共享机制建设。按照《关于完善反洗钱、反恐怖融资、反逃税监管体制机制的意见》（国办函〔2017〕84号）要求，建立数据信息共享标准，明确相关单位的數据提供责任和数据使用权限，探索建立工商、税务、网络信息通讯、水电等行政职能部门间的电子化网络，实现安全、高效的大数据信息共享。三是下放行政调查权限。修改《中华人民共和国反洗钱法》，赋予人民银行地市中心支行反洗钱行政调查权限和反洗钱监测分析中心相应的用户权限，便于人民银行地市中心支行主动获取本辖区重点可疑交易客户在各金融机构或支付机构的资金情况。四是强化义务机构反洗钱情报考核制度。人民银行应从可疑交易报送的时限、数量、质量、立案和判决各方面进行量化考核，在年度考核中突出可疑交易报告权重，加大对金融机构可疑交易监测的检查力度，提升金融机构报送情报的主动性和有效性。

（三）加大金融信息数据实战力度

公安机关应加大运用金融情报信息实战的力度，采取有效措施，对涉嫌洗钱犯罪活动开展全链条打击。一是提高反洗钱情报信息的重视程度，加大对犯罪分子利用线上、跨行业甚至暗网进行非法资金转移犯罪行为的打击力度，进一步发挥数据侦查破案的积极作用。二是强化与金融机构、人民银行、检察院等部门的情报会商，就重点可疑交易报告立案侦查、审判查处等优先处理，将相关犯罪活动扼杀在萌芽状态。三是加强保密教育，做好情报人员安全保障工作，提高其积极性和主动性。

（责任编辑    王   媛;校对   GJ，WY）