新时代土地治理模式的探索

陈松林，尹长林，许文强，崔海波

摘 要 本文以当前建设用地审批存在的审批难、协同难、监管难、处置难等问题和建设用地要素化、市场化改革目标为导向，通过信息技术手段，分阶段搭建建设用地审批的信息系统等共同构建建设用地市场标的要素化、市场规则全面化、市场主体多元化和市场手段数字化的模式，既可有效破除建设用地审批的困难，也可提升建设用地要素在市场化改革中效率、效果，为深化放管服改革理念、践行数字政府建设探索改革实践经验。

关键词 土地要素;信息化;建设用地审批

中图分类号：P963 文献标识码：A

Exploration of Spatial Governance Mode in the New Era—Taking Constructionl and Approval as an Example

Chen Songlin， Yin Changlin， Xu Wenqiang， Cui Haibo

（1. Hunan Third Institute of Surveying and Mapping， Changsha Hunan 410119; 2.Changsha Urban Planning Information Service Center， Changsha Hunan 410000）

Abstract： The problems exist in the current construction land approval， such as approval difficulty， coordination difficulty， supervision difficulty and disposal difficulty. In this paper， the information system of construction land approval in different stages was build by the means of information technology. A model was jointly build in which the subject matter of the construction land market is characterized by elements， the market rules are comprehensive， the market subjects are diversified and the market means are digitized. It can not only effectively break the difficulties of construction land approval， but also improve efficiency and effect of construction land elements in market-oriented reform. It explores practical experience for deepening the reform concept of “decentralization， management and service” and practicing the construction of digital government.

Keywords： land elements; marketization; spatial governance; construction land approval

建设用地审批工作，是中国特色土地用途管制的重要组成部分。新时代对建设用地审批工作改革提出更高的要求。建设用地审批改革工作不仅需要完善建设用地要素市场机制和交易规则，还需要先进信息技术手段予以支持。信息技术手段在建设用地审批改革工作的应用，既可推进建设用地要素市场化配置，有效发挥其综合效益，也能促进数字政府的建设。

1 建设用地审批的现状与困境

1.1 实践背景

当前，建设用地审批是各地普遍关注的焦点，也是当前破解土地要素市场化配置、完善土地管理体制的关键内容。总体说来，当前建设用地审批存在四大困境：

一是建设用地要素信息不对称，导致审批难。当前，土地利用年度计划、新增建设用地指标等存在结构性矛盾，部分地方有项目没指标，部分地方有指标没项目。二是经济发展环境保护冲突，导致协调难。一些重点线性基础设施项目建设与生态保护红线、永久基本农田保护的冲突，涉及多方利益，协调困难。三是建设用地审批后的监管有限，导致监管难。省级及以上政府对建设用地审批后的拆迁腾地、净地供地等缺乏有效监管。四是用地需要与建设项目存在供需矛盾，违规违法用地突出，依法处置难。

1.2 理论背景

包含建设用地审批在内的土地用途管制制度，一直是学术界、理论界研究的重点内容。张群、吴次芳研究发现，“统一的分级限额审批”的建设用地的审批管理体系应重点从計划控制向规划引导、从“各自为政”向“全域统筹”转变[1];陈美球认为，新时代我国国土空间用途管制制度不仅对“农转非”的指标控制，更需强化利用的强度管理[2];杨璐璐指出，2003年以后，国家约束地方政府的土地征用和经营权、提升土地资源配置市场化程度[3];汪毅、何淼指出，应建立生态空间、农业空间、城镇空间相互之间以及内部的转用规则[4];林坚等人指出，国土空间用途管制的首要功能是实施自然资源开发监管，涉及规划、实施、监督三个环节[5];黄征学等认为，政府应协调好土地用途管制、林业用地用途管制等的关系，实现与行政体制、空间政策、信息融合之间的“契合”关系[6];王兆丰等提出，通过调整时序、简化内容、优化流程、统筹衔接等方式，实现切实提高用地审批效率[7];刘芳等人介绍深圳在建设用地批后监管方面的政策制度、体制机制和行政管理改革措施[8]。在推进土地用途管制、建设用地审批改革的过程中，相关研究成果也指出可通过系统、平台建设等信息技术手段，促进信息共享和提升行政审批效率[1，5-8]。

已有研究成果体现了三个方面问题：一是对宏观整体层面用途管制制度下进行建设用地审批研究的多，对建设用地审批为主体进行研究的少;二是对制度建设框架和制度建设内容研究的多，对建设用地审批实践进行实证研究的少;三是为数不多的建设用地审批实施的研究成果中对制度和管理经验介绍的多，将信息技术与建设用地审批进行融合研究的则少。

改革政策的目标、工作实践的困难，对建设用地审批改革提出新的要求：需要利用信息技术，搭建建设用地要素的信息共享平台，确保建设用地指标供需的信息透明，构建建设用地要素自由流动机制，完善建设用地审批监督监管机制确保改革措施落地，共同推进改革。

2 改革框架：土地要素信息化治理

2.1 顶层框架

坚持问题导向，秉持土地要素市场化改革的理念，基于市场经济的运行三要素（市场主体、交易标的和交易规则）原则[9]，推进建设用地标的、主体和交易规则的建设探索，促进建设用地要素化、市场主体多元化和市场规则全面化，并以信息技术为支撑，促进土地要素市场化配置。

一是構建用地要素标的。以建设用地的审、补、征、批、拆、供、用、查等利用状态和管理内容为基础，统筹审批前、审批中和审批后三大环节，细化、深化与建设用地密切相关的建设用地计划、耕地占补平衡、增减挂钩、新增建设用地等关键内容，构建用地要素指标。

二是明确相关市场主体。积极调动各级政府、自然资源管理部门、公共（自然）资源交易中心、用地单位、被征地集体组织和居民参与建设用地市场建设的积极性和主动性，确保各类多元主体的权益。

三是制定要素交易规则。根据工作实际和改革要求，建立健全建设用地审批、“多规合一”协同、用地预审和选址、净地供应、存量管理等机制体制，分环节明确建设用地的交易方式、交易方法、交易规则和监管内容等。

四是改进要素交易手段。充分发挥信息技术在信息共享、数据实时交互、工作协同等方面优势，基于一定的数据标准和业务逻辑关系建设信息系统，建立以建设用地审批为核心的土地现代化管理体系，促进土地要素市场化（详见图1）。

2.2 建设内容

建设用地审批改革的关键内容之一是开发建设用地审批系统，该系统主要包括用地审批、业务协同、考核监管和统计分析、系统对接等模块。

用地审批模块，主要根据建设用地审批流程设计进行功能开发，包含建设用地审批流程优化、建设用地预审选址流程构建、先行用地审批流程构建、建设用地指标智能计算、审查管理、任务督办、批单管理、收费管理和移动审批等功能。

业务协同模块，建设用地审批与规划包含检测、林地审批、社保缴纳或缴费缴税进行业务协同，通过系统对接等，及时调用相应成果、调用相关资料等。

考核监管模块，包含主要对审批一次通过率、办结率、及时率、告知承诺履行情况等内容进行考核监管。

统计分析模块，主要针对建设用地审批的关键指标进行多维度统计，进而辅助建设用地审批改革措施落地生效，包含指标统计和综合查询。

系统对接模块，对接自然资源地理空间基础信息平台，提供基础的现状、规划、管理类数据，可为建设用地审批工作提供数据支撑。与“多规合一”协同审批平台、工程建设项目审批管理系统等对接，获取建设用地申请材料和项目数据。

3 新时代建设用地审批改革的实践内容

3.1 土地实物要素化：创建建设用地全环节要素

市场经济活动顺利开展的第一基本要素是市场明确的市场交易标的。在建设用地市场化过程中，首先需要将建设用地本身进行要素化分解，并促进其市场交易。

遵循《中华人民共和国土地管理法》等规定，以建设用地为载体的标的物进行要素化分解，对重点、关键要素进行细化、深化，以“审、补、征、批、拆、供、用、查”等关键环节为主线，以建设用地审批、耕地保护、国土空间用途管制、批后监管、执法监管等职能职责为依托，将与主要土地相关的指标、要素等信息在信息系统、平台上进行审批、管理和共享，可易于实现土地实物要素化，如开发建设用地审批系统，统筹国土空间规划、耕地、执法、地籍要素的数据交互和信息共享;开发建设用地指标库统筹管理建设用地指标（包括新增建设用地指标、城乡建设用地增减挂钩节余指标）等。

以建设用地审批系统为核心，开发相关系统平台可将部分关键要素指标进行综合统筹，有利于破解建设用地指标（尤其是新增建设用地指标）、增减挂钩指标和耕地占补平衡指标在供需双方间信息不透明、数据难共享、审批困难的问题（见图2）。

3.2 管理规则全面化：完善建设用地全方位机制

市场规则是市场经济活动顺利开展的第二个基本要素。在建设用地市场化过程中，市场规则更多地来自于各级政府及其自然资源管理部门对于建设用地市场交易行为的政策性制度设计。

这些建设用地管理制度的实施和落实，需要借助强有力的技术手段和方式方法。如建设用地预审及选址系统，通过共享的国土空间规划数据，落实国土空间规划的“三区三线”等空间管控管理;建设用地审批系统，一方面可通过在线共享规划、地籍、违法数据等，实现省市县同步在线提交材料、审查和报批，另一方面可将不同岗位的工作人员实行并联审批、协同审批，提升审批效能;建设用地指标库可精准落实不同建设项目、建设用地指标的使用制度，对公共服务和公益项目、房地产开发等不同类型、性质的项目实行分别管理，如公共服务和公益项目可优先使用新增建设用地指标，对房地产开发等项目优先使用城乡建设用地增减挂钩节余指标。信息技术和信息系统完善了对各类项目的精准管理、精细管理;其他的相关系统，如耕地保护监管信息系统、国土空间用途管制实施监测评估系统、自然资源执法监管平台等，贯彻耕地保护、规划许可、存量土地、闲置土地和违法用地等制度。

3.3 利益主体多元化：构建建设用地利益共同体

市场经济行为的第三个要素是市场主体。在市场活动过程中，以共同利益的“最大公約数”来谋求建设用地的综合效益的最大化。

以目标为导向，用生态文明理念和高质量发展要求协调国土空间规划布局、三区三线划定，使各级政府、自然资源和规划管理部门、建设单位、被征地集体和居民、相关利益主体达成空间开发利用保护和发展共识，构建以国土资源为核心、自然资源为内容、开发利用保护为实施形式的利益共同体，破除开发利用与保护难平衡、各方利益主体难协同的问题（详见图3）。

3.4 治理手段数字化：促进建设用地治理信息化

为有效保障建设用地市场行为的效率和效果，必须更多地通过建设用地相关的系统和平台来交换数据、共享信息、监管主体行为和效果等。

以建设用地为核心，统筹审批前服务、建设用地审批和审批后监管三大环节，根据三大环节的工作重点，建设不同的系统，并加强系统之间的衔接和互联互通，建设省级建设用地全周期治理的平台体系：统筹审批前服务环节，开发多规合一协同平台和用地预审与选址审批系统;建设用地审批环节，开发建设用地审批系统、耕地保护监管系统等;在审批后监管环节，开发征地拆迁系统、执法监察管理系统。同时，省级系统向下与市州、县市的相关审批系统、互联网+政务服务平台衔接，通过数据交换和信息共享，破除信息孤岛;向上与自然资源部、自然资源督察局等相关监管系统，实现管理、监察协同，数据、信息同源（见图4）。

4 总结与讨论

本研究以建设用地要素市场化改革为切入点，以建设用地审批为核心，加快信息技术应用，推动土地要素市场化流动和空间治理能力提升，为建设用地审批提供技术保障，为进一步探索自然资源全要素科学配置、全域国土空间开发保护利用、全数字化政府建设奠定了基础。

参考文献/References

[1]张群，吴次芳.我国土地用途管制的制度演变与优化路径[J].中国土地，2019（3）：23-26.

[2]陈美球.新时代我国国土空间用途管制制度建设[J].吉首大学学报（社会科学版），2020，41（2）：91-97，143.

[3]杨璐璐.改革开放以来我国土地政策变迁的历史与逻辑[J].北京工业大学学报（社会科学版），2016，16（2）：18-29.

[4]汪毅，何淼.新时期国土空间用途管制制度体系构建的几点建议[J].城市发展研究，2020，27（2）：25-29，90.

[5]林坚，吴宇翔，吴佳雨，等.论空间规划体系的构建——兼析空间规划、国土空间用途管制与自然资源监管的关系[J].城市规划，2018，42（5）：9-17.

[6]黄征学.国土空间用途管制的演进历程、发展趋势与政策创新[J].中国土地科学，2019，33（6）：1-9.

[7]王兆丰，张林，王菁玉.建设用地审批“放管服”改革思考[J].中国土地，2018，（7）：30-32.

[8]刘芳，魏小武，李嘉瑜，等.深圳市建设用地批后监管制度构建研究[J].规划师， 2020，36（16）：32-37.

[9]魏莉华.从自然资源管理角度看《民法典》[N].中国自然资源报，2020-06-01（6）.