筑牢土地保护法治屏障

丁忆南

2021年9月29日，浙江省十三届人大常委会第三十一次会议通过了《浙江省土地管理条例》，条例自2021年11月1日起施行。这是《中华人民共和国土地管理法实施条例》公布后首个出台的地方性法规。条例对国土空间规划、耕地保护、建设用地、土地征收、宅基地管理等作了全面系统地规范。

形成国土空间开发保护“一张图”

建立国土空间规划体系，实现“多规合一”，是党中央、国务院作出的重大决策部署。省委、省政府有关意见要求，建立全省国土空间规划体系，形成全省国土空间开发保护“一张图”。为贯彻落实中央、省委部署要求，并结合我省国土空间规划体系建设和实施的迫切需求，条例对国土空间规划的定义、分类、功能、编制程序、批准权限等内容作了明确。

条例规定，国土空间规划包括总体规划、详细规划和相关专项规划。下级国土空间总体规划应当符合上级国土空间总体规划，详细规划、相关专项规划应当符合国土空间总体规划。国土空间规划体系之外不得另设其他空间规划。

为维护规划的权威性，保障规划严格执行，条例规定，经依法批准的国土空间规划，任何组织或者个人不得擅自修改，并明确因国家战略、重大政策调整，行政区划调整或者国家和省的重大工程建设项目等确需修改国土空间总体规划的，须由原规划编制机关组织修改，报原批准机关批准。

坚持最严格的耕地保护制度

耕地是最为宝贵的资源，是农业最基本的生产资料，是粮食生产的重要基础，党中央、国务院高度重视耕地保护工作。为贯彻落实中央和上位法关于坚持最严格的耕地保护制度，严守耕地红线，保障粮食安全的要求，条例作了针对性的规定。

条例强化政府的耕地保护责任，规定各级人民政府主要负责人是本行政区域耕地保护第一责任人，并对市、县人民政府确保本行政区域内耕地总量不减少、质量不降低的监督整改机制作出规定。

条例明确耕地占补平衡要求，规定占用耕地的主体没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当委托县级人民政府补充耕地，产生的相关费用作为建设成本。为进一步强化永久基本农田保护，条例明确永久基本农田划定要求，并对永久基本农田的集中连片整治作出规定。条例对耕地耕作层剥离作了规范，在上位法基础上规定建设占用永久基本农田必须进行剥离。

为遏制耕地“非农化”，防止耕地“非粮化”，条例对违反规定占用耕地开展绿化造林、超标准建设绿色通道、挖田造湖造景等活動作了禁止性规定，同时，为从经济手段上激励粮食种植，规定耕地保护补偿资金的分配应当向种植粮食的耕地倾斜。

条例将农业标准地实践经验上升为法规制度，规定乡镇人民政府、街道办事处可以与土地经营权人签订投资建设协议，对农业标准地控制性指标、相应奖励和违约责任作出约定。

提高土地利用效率

为解决实践中的用地问题，条例坚持最严格的节约用地制度，进一步加强建设用地管理，主要作了以下规定：

一是强化农用地转用审查职责，明确市、县政府在报上级政府批准农用地转用前应当对建设项目是否符合农用地转用条件进行审查。

二是根据上位法的授权，对未利用地转为建设用地予以严格控制，明确未利用地转为建设用地的，应当纳入土地利用年度计划，并按照农用地转为建设用地的审批权限、程序等规定办理。

三是加强临时用地管理，规定申请临时使用农用地的，应当先行编制土地复垦方案。土地使用者应当自临时用地期满一年内按照土地复垦方案的要求恢复土地原用途，占用耕地的应当恢复种植条件。

同时，我省在土地节约集约利用探索实践中，形成了一些具有浙江特色的创新举措。如，条例明确政府要加大旧住宅区、旧厂区、旧村庄改造力度，建立低效用地综合整治、重新开发利用的激励机制，对布局不合理、利用效率低的土地进行再开发、再利用。为保障标准地控制性指标得以落实，条例规定以标准地方式取得的建设用地使用权转让、出租的，相应合同权利义务一并转移。

保障农民切身利益

征收农民集体所有土地，涉及面广、牵涉利益大、社会关注度高，是土地管理的重点难点问题。条例坚持问题导向，按照兼顾公平与效率的原则规范土地征收补偿程序，保障被征地农民的合法权益和征收工作的顺利开展。

条例对征地补偿费用支付作了明确要求，规定政府应当自征收土地公告之日起六十日内足额支付征收土地补偿费用。为落实先补偿、后搬迁原则，条例规定政府要求腾退土地、房屋的期限不得早于其足额支付征地补偿费的时间。

条例明确，征收土地涉及农村村民住宅的，政府在尊重农村村民意愿的前提下，采取重新安排宅基地建房，提供安置房或者货币补偿等方式，给予公平合理的补偿。条例还明确了社会保障对象的确定程序，规定被征地农民参加社会保障的名单经乡镇政府、街道办事处审查、公示、确认后，有关部门应当及时办理社会保障手续。

为保证土地征收工作的顺利开展，条例根据最高人民法院有关司法解释精神，分别明确征地补偿安置协议签订和未签订两种情况下的非诉执行机制。为保障因能源、交通等基础设施建设征收土地情况下征地补偿费用落实到位，条例规定建设单位应当将相应费用列入工程概算，并缴入财政专户。

健全乡村振兴土地保障措施

乡村振兴是推动共同富裕的重要组成部分，土地是实施乡村振兴战略的重要保障。条例针对乡村振兴在土地方面的薄弱环节和突出问题，规范和健全制度措施。

为保障乡村产业发展和农村村民住宅建设用地，条例明确，土地利用年度计划应当对集体经营性建设用地和农村宅基地作出合理安排，并要求市、县政府在当年新增建设用地指标中安排不少于国家和省规定的比例用于乡村产业发展。同时，条例规定省人民政府应当制定配套措施，统筹利用集体经营性建设用地，按照公开透明、合理平衡利益的原则建立集体经营性建设用地入市土地增值收益机制。

积极稳妥开展农村闲置宅基地盘活利用工作，对于增加农民收入、推动乡村振兴具有重要意义。为此，条例规定农村闲置的宅基地在符合国土空间规划、用途管制和尊重农村村民意愿的前提下，经依法办理相关手续后，可以用于发展休闲农业、乡村旅游、电子商务等新产业、新业态。

此外，条例按照省委关于数字化改革的部署要求，对加强土地管理数字化建设，推动国土空间治理现代化作出规定。