关于EPC总承包项目总价合同设计优化、深化设计、变更的理解及分析

何钦飞

【摘要】随着最近几年EPC总承包项目的增多，涉及总承包项目的争议也在增加，其中，对于优化、深化、变更的争议占比较大。本人结合EPC总承包项目全过程咨询工作经历、工程结算经验、相关文件及资料，对于优化、深化、变更的理解及分析提出个人粗解，以供参考。

【关键词】优化;深化;变更;总承包

【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2021.28.110

随着《中共中央 国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》、《住房城乡建设部关于进一步推进工程总承包发展的若干意见》等关于推进工程总承包发展的文件的出台，工程总承包项目逐渐增多，尤其是政府投资项目。然而，我国的工程总承包全面推广还属起步阶段，在实际履约过程中，承、发包对于工程总承包的实质性内容或涉及的条款理解还不到位、不清晰，造成工程总承包履约过程中争议较多，甚至造成经济上的损失。笔者将就工程总承包中争议较多的优化、深化、变更进行分析，并提出个人粗解，望其能为工程总承包参与者提供参考。

1、优化、深化、变更的定义

深化设计，指接受委托的设计单位在原设计方案基础上，结合现场实际情況，对图纸进行完善、补充，绘制成具有可实施性的施工图纸。深化设计后的图纸满足原方案设计技术要求，符合相关地域设计规范和施工规范，并通过审查，图形合一，能直接指导现场施工。从定义上看，深化设计主要是对图纸进行完善、补充，并未对设计方案的参数、说明等已明确的要求进行调整。

设计优化，是以工程设计理论为基础，以工程实践经验为前提，以对设计规范的理解和灵活运用为指导，以先进、合理的工程设计方法为手段，对工程设计进行深化、调整、改善与提高，并对工程成本进行审核和监控，也就是对工程设计再加工的过程。设计优化主要是对工程设计（即已有的设计）进行调整、改善与提高，最终的结果是对工程设计再加工，涉及到对设计已有参数、说明等已明确的要求进行调整。

变更定义，根据住建部最新的《建设项目工程总承包合同（示范文本）》（GF-2020-0216）1.1.6.3 变更：指根据第13条[变更与调整]的约定，经指示或批准对《发包人要求》或工程所做的改变。经过规范的程序对《发包人要求》或工程所做的改变就是变更，涉及到的是对已有参数、说明等已明确的要求进行调整。

根据《中华人民共和国民法典》第三编第六章合同的变更和转让，第五百四十四条当事人对合同变更的内容约定不明确的，推定为未变更。

从三者的定义上可以得出结论：深化设计并未对设计方案的参数、说明等已明确的要求进行调整，深化设计的结果不会导致变更;设计优化涉及到对设计已有参数、说明等已明确的要求进行调整，设计优化的结果会导致变更。

2、优化、深化、变更分析

从前述的结论可以看出，深化设计不会导致变更，因此，深化设计不会导致合同总价的调整。而设计优化的结果是变更，一般情况下变更会带来费用调整，进而导致合同总价的增减。

全过程咨询工作及工程结算经历过程中，碰到比较多的EPC总承包项目总价合同承包人的主要负责人及设计人员对于设计优化存在理解错误。目前，较多的EPC总承包项目总价合同承包人及设计人员直接将设计优化理解成了深化设计，这样就导致承包人认为EPC总承包项目总价合同设计优化节省的费用都将是归承包人自己所有。但是，该类项目进入结算审核阶段，结算审核会对照中标施工图纸、初步设计、设计说明及发包人要求，实际交付标准低于以上内容标准的，视同变更要扣减价差。而高于以上内容标准却未经业主同意，及履行审批手续的，视同未变更，结算费用不增加。

《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》第七条采用工程总承包方式的政府投资项目，原则上应当在初步设计审批完成后进行工程总承包项目发包。目前，总承包项目特别是政府投资项目按照《总承包管理办法》规定初设完成后招标，初步设计审批完成后招标的项目其中的初步设计、设计说明及发包人要求基本已经比较具体，一旦承包人不注意，很可能认为进行深化而事实上是优化导致变更，最终造成经济上的损失。

鉴于以上分析，对承发包双方提出以下几点个人建议：

（1）对于深化设计，EPC总承包项目总价合同承包人对中标方案进行深化设计的时候，要充分发挥自身的技术、人员、经验等优势资源，并运用价值工程，以最优的成本达到合同约定的要求，在满足合同要求的同时，自身利益尽量最大化。

（2）对于设计优化，EPC总承包项目总价合同承包人要先区分，是费用节约，还是费用增加。如果是费用节约的优化，要看合同是否约定利益分享，再决定是否实施优化;如果是费用增加的优化，要提前与发包人沟通，由发包人决定是否实施，如果最终决定实施，为避免日后不必要争议，建议承发包双方就费用增加事先达成一致，变更审批程序按合同约定审批完成后，承包人再根据变更单审批意见正式实施设计优化。

3、设计优化节省资金奖励问题分析

《建设项目工程总承包合同（示范文本）》（GF-2020-0216）通用条款13.2.3合理化建议降低了合同价格、缩短了工期或者提高了工程经济效益的，双方可以按照专用合同条件的约定进行利益分享。实际实施的EPC总承包项目专用条款一般约定无奖励，特别是政府投资项目，因为审计机构有可能将付出的奖励资金与国有资产流失相关联，存在审计风险。

对于设计优化利益分享的制度支持情况，接下来将就财政资金或国有资金投资进行分析。

《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》第十九条工程总承包单位应当设立项目管理机构，设置项目经理，配备相应管理人员，加强设计、采购与施工的协调，完善和优化设计，改进施工方案，实现对工程总承包项目的有效管理控制。对优化设计的最终成果是否进行分配、结余资金的处理等未提及。

《政府投资条例》第二十五条政府投资项目结余的财政资金，应当按照国家有关规定缴回国库。

《行政事业性国有资产管理条例》第二十六条各部门及其所属单位应当及时收取各类资产收入，不得违反国家规定，多收、少收、不收、侵占、私分、截留、占用、挪用、隐匿、坐支。第五十四条各部门及其所属单位有下列行为之一的，责令改正，有违法所得的没收违法所得，情节较重的，对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分;构成犯罪的，依法追究刑事责任：（一）非法占有、使用国有资产或者采用弄虚作假等方式低价处置国有资产。在无其他效力更高的法律、法规支持的情况下，政府项目优化奖励很难实现。

《中华人民共和国预算法》第六十一条规定国家实行国库集中收缴和集中支付制度，对政府全部收入和支出实行国库集中收付管理。第九十三条各级政府及有关部门、单位有下列行为之一的，责令改正，对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员依法给予降级、撤职、开除的处分：（一）未将所有政府收入和支出列入预算或者虚列收入和支出的。

《中华人民共和国国家金库条例》第十条国库的基本职责如下：（1）办理国家预算收入的收纳、划分和留解。（2）办理国家预算支出的拨付。（3）向上级国库和同级财政机关反映预算收支执行情况。（4）协助财政、税务机关督促企业和其他有经济收入的单位及时向国家缴纳应缴款项，对于屡催不缴的，应依照税法协助扣收入库。（5）组织管理和检查指导下级国库的工作。（6）办理国家交办的同国库有关的其他工作。第十八条国家的一切预算支出，一律凭各级财政机关的拨款凭证，经国库统一办理拨付。从以上两条来看，政府投资项目的建设资金应由国库统一办理拨付。

《基本建设财务规则》第四十八条经营性项目结余资金，转入单位的相关资产。非经营性项目结余资金，首先用于归还项目贷款。如有结余，按照项目资金来源属于财政资金的部分，应当在项目竣工验收合格后3个月内，按照预算管理制度有关规定收回财政。第二十二条审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算，进行审计监督。

《中华人民共和国审计法》第四十六条对被审计单位违反国家规定的财务收支行为，审计机关、人民政府或者有关主管部门在法定职权范围内，依照法律、行政法规的规定，区别情况采取前条规定的处理措施，并可以依法给予处罚。第四十九条被审计单位的财政收支、财务收支违反国家规定，审计机关认为对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法应当给予处分的，应当提出给予处分的建议，被审计单位或者其上级机关、监察机关应当依法及时做出决定，并将结果书面通知审计机关。第五十条被审计单位的财政收支、财务收支违反法律、行政法规的规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任。

《中华人民共和国审计法实施条例》第四条审计法所称财务收支，是指国有的金融机构、企业事业组织以及依法应当接受审计机关审计监督的其他单位，按照国家财务会计制度的规定，实行会计核算的各项收入和支出。第四十九条对被审计单位违反国家规定的财务收支行为，审计机关在法定职权范围内，区别情况采取审计法第四十五条规定的处理措施，可以通报批评，给予警告;有违法所得的，没收违法所得，并处违法所得1倍以上5倍以下的罚款;没有违法所得的，可以处5萬元以下的罚款;对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，可以处2万元以下的罚款，审计机关认为应当给予处分的，向有关主管机关、单位提出给予处分的建议;构成犯罪的，依法追究刑事责任。法律、行政法规对被审计单位违反国家规定的财务收支行为处理、处罚另有规定的，从其规定。

上述法律、法规、部门规章关于财政及国有资金的收支规定，对于财政资金或国有资金投资节约奖励无明确规定，但对财政或国有资金结余收回财政明确规定，其中法律、法规对于违反规定的处罚也有相应规定。所以，对于使用财政资金或国有资金投资的EPC总承包项目设计优化结余的资金，在现有的法律、法规下设定奖励存在审计风险。对于使用非财政资金或非国有资金投资的EPC总承包项目设计优化结余的资金，按照契约精神，只要不违反法律、法规导致条款无效，在双方协商一致的情况下，合同中设定奖励实施上无审计风险。

为了EPC总承包项目提高资金使用效率，达到降低合同价格、缩短工期或者提高工程经济效益的目的，笔者建议国家制定相关的法律、法规明确优化利益分享或奖励的制度支持。不过鉴于目前的市场情况，需要建设配套的社会信用体系，避免使奖励制度成为部分群体或个人侵占国有资产的工具。

结论：

深化设计并未对设计方案的参数、说明等已明确的要求进行调整，不会导致合同总价的调整。设计优化涉及到对设计已有参数、说明等已明确的要求进行调整，结果是变更，一般情况下变更会带来费用调整，进而导致合同总价的增减。目前，对于财政资金或国有资金投资项目，承包人合理化建议的设计优化，降低了合同价格、缩短了工期或者提高了工程经济效益的，双方如果约定利益分享或给予承包人奖励，并无法律、法规支持，利益分享或奖励存在审计风险，需要政府提供制度上的支持。

参考资料：

[1]《建设项目工程总承包合同（示范文本）》（GF-2020-0216）;

[2]《中华人民共和国民法典》;

[3]《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》

[4]《政府投资条例》

[5]《行政事业性国有资产管理条例》

[6]《中华人民共和国预算法》

[7]《中华人民共和国国家金库条例》

[8]《基本建设财务规则》

[9]《中华人民共和国审计法》

[10]《中华人民共和国审计法实施条例》