中国地方政府债务：特征事实、潜在风险与化解策略

张 明 孔大鹏

（1.中国社会科学院金融研究所，北京 100710；2.中国社会科学院大学国际关系学院，北京 102488）

一、引言

近年来，地方政府债务逐渐上升，并成为中国系统性金融风险的重要来源。党的十九大报告把“防范化解重大风险”列为三大攻坚战之首，化解地方政府债务风险是其中最重要的内容之一。

地方政府债务的出现，在很大程度上体现了特定时期预算管理制度与地方政府收支缺口之间的矛盾。改革开放之后，地方政府拥有了一定的财政自主权，可以通过举债补齐财政收支缺口，但总体上举债规模有限。1994年颁布的《预算法》明确规定，国家实行中央和地方分税制；地方政府在预算中不列赤字；除法律和国务院另有规定外，地方政府也不得发行地方政府债券。

分税制改革后，地方财政支出不断增加，财政收入却面临各种约束，由于法律上已明确地方政府不具备独立举债权限，中央政府曾一度通过发行国债并转贷地方的形式，来弥补地方财政收支缺口。尽管这种“国债转贷”模式部分满足了地方融资需要，但由于国债缺口需要地方安排配套资金，“国债转贷”在一定程度上诱发了地方政府的变相举债行为（马金华，2011）。①马金华：《地方政府债务：现状、成因与对策》，《中国行政管理》2011年第4期，第90页。随着地方财政收支矛盾不断加剧，地方政府迫切需要寻找新的融资渠道。在此背景下，以城投公司为代表的地方融资平台纷纷涌现出来。

2008年全球金融危机爆发后，我国通过积极财政政策对冲危机不利影响，其中一个重要方面是增加地方政府的投融资能力。……