走向开放：实现档案事业高质量发展的必由之路

蒋冠

摘 要：“推动档案事业高质量发展，适应国家治理体系和治理能力现代化要求”是“十四五”时期档案事业发展的出发点与落脚点，“走向开放”是实现高质量发展的核心要义，也是必然要求。《“十四五”全国档案事业发展规划》从多主体协同共治、多方位交流合作、多层次联动共享与多方式输入输出四个方面，构筑了档案工作走向开放的行动框架。

关键词：档案事业；发展规划；发展

分类号：G270

Moving Towards Openness： the Only Way to Realize High Quality Development of Archival Enterprise

——Interpretation of the "The 14th Five-year Plan" for the National Archival Enterprise Development

Jiang Guan

（School of Management of Tianjin Normal University，Tianjin 300387）

Abstract： To promote the high-quality development of archival enterprise and adapt to the modernization requirements of national governance system and governance capacity" is the starting point and ultimate purpose of the development of archival cause during the "The 14th Five-year Plan" period. "Moving towards openness" is the core of high quality development， is also an inevitable requirement. The 14th five-year plan for the national archival enterprise development built an action frame for archival work to move towards openness from four aspects： multi-main body collaborative governance， multi-directional exchange and cooperation， multi-level linkage and sharing and multiway input and output.

Keywords： Archival Enterprise； Development Plan； Development

2003年5月，时任浙江省委书记习近平在考察浙江省档案局（馆）时，作出档案工作要走向依法治理、走向开放、走向现代化的重要论述。“三个走向”是档案工作与档案事业发展的根本遵循与行动指南，也是推动档案事业高质量发展的引擎动力。2021年6月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《“十四五”全国档案事业发展规划》（以下简称《规划》），将“着力推动档案工作走向依法治理、走向开放、走向现代化”写入指导思想，并体现在各项具体任务之中，构建了推动档案事业高质量发展的未来图景。

“走向开放”内涵丰富，主要强调档案工作要走出自我循环的封闭轨道，建立起联通外部环境的渠道，形成全面立体开放的新态势，是实现档案事业高质量发展的必由之路。从系统论的角度来看，档案工作是一个由档案、档案工作者、档案机构、档案法规标准、档案设备装具等各种要素构成的复杂系统。档案工作走向开放，就是要打破封闭状态，使档案工作系統与外部环境之间保持良好的交互关系，与社会系统的其他子系统之间实现有效的交流与互动。首先，系统的正常运作与发展变化都需要与环境相协调，环境的变化是促进系统演化的外部条件。只有准确把握档案工作发展的历史方位，与外部环境的需求保持一致，才能更新观念，找准发展方向与工作重心，与时代同频共振，实现创新发展。第二，任何事业的存续与发展，都需要从外部环境中获得支持系统发展的资源。档案工作只有保持开放的状态，一方面寻求广泛合作，借力聚力，另一方面通过向外部提供优质服务争取各方面的支持，以“输出”换取“输入”，才能够为高质量发展提供有力支持与保障。进入新时代以来，我国档案工作呈现不断走向开放的良好态势，档案事业步入了创新发展的新阶段。在开启全面建设社会主义现代化国家新征程的“十四五”时期，档案工作要以新的发展理念为引领，守正创新，建立走向开放的新局面。笔者认为，推进档案工作走向开放，需要从增进档案工作主体与其他主体之间的协同共治、交流合作、联动共享与输入输出四个方面着力。

1 多主体协同共治

治理体系与治理能力现代化，是实现档案事业高质量发展的重要保障。2020年，国家档案局局长陆国强提出在原有的“三个体系”的基础上加入“档案治理体系”，并强调档案工作要适应推进国家治理体系和治理能力现代化的要求。[1]《规划》开宗明义，将“适应国家治理体系和治理能力现代化要求”作为制定规划的目的，并将“全面推进档案治理体系建设，提升档案治理效能”作为首要任务。现代治理理论与实践表明，多元主体的有效协作与配合，是实现治理现代化的重要条件。通过对文本的分析可以发现，《规划》所提出的多项工作任务都彰显了“多元共治”的理念，这也是其不同于以往的规划的特征之一。

《规划》在“主要任务”的第一项“全面推进档案治理体系建设，提升档案治理效能”中提出，要“加强部门协同、区域协同、行业协同，鼓励、引导、规范社会力量参与档案事务”。这一表述实际上是档案事业推进“多元共治”的总纲。其中，“三协同”主要强调档案主管部门与其他主体以及不同区域档案主管部门之间建立沟通对话机制，基于各自的职责权限，在行动上协调一致，从而实现对档案事务的有效治理。例如，在档案执法上，《规划》提出要探索建立与相关部门联合执法协调工作机制；在监督指导上，要建立国防军工重大专项档案工作协调机制，完善档案主管部门与行业主管部门协同配合的专业档案管理体制，要强化财政资金支持科研项目档案工作监管，大力推动科学数据与科研档案协同管理；在安全管理上，要完善档案行业网络与信息安全信息通报机制，提升行业网络安全监测预警和应急处置能力。同时，《规划》也强调要完善区域档案管理体制，实现系统内部各区域之间的协同，创新协同监管模式，加强对京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展、黄河流域生态保护和高质量发展等区域档案工作监管。

此外，虽然对“治理”的理解学界目前尚无定论，但不论是国家中心论还是社会中心论，“多方参与”都是治理的核心要义，只不过在政府与参与各方之间的权责关系问题上存在分歧。档案治理是在党的领导下，由档案主管部门主导，各级各类档案实务部门、社会组织和公民参与，以互动方式综合运用法治手段实现档案治理现代化。[2]有学者认为，档案治理的参与方是以档案主管部门为主体，包括档案学会、档案服务外包企业等社会组织及个人。[3]档案学会、档案服务外包企业等社会力量是参与档案治理的重要主体。在治理理论视野下，更加要求社会对档案事务的广泛参与和档案部门引导下的档案事务社会自我管理与自治。[4]社会力量参与档案事务就是多主体参与档案治理的表现形式与实现途径之一。2014 年，中共中央办公厅和国务院办公厅《关于加强和改进新形势下档案工作的意见》首次提出， “规范并支持社会力量参与档案事务”。新修订的《档案法》第七条也明确规定，“国家鼓励社会力量参与和支持档案事业的发展”。《规划》秉持了档案治理的“参与”理念，提出“鼓励、引导、规范社会力量参与档案事务”，在“完善档案法规制度和标准规范”方面，也鼓励档案学会等学术团体、行业组织及市场主体开展档案团体标准和企业标准制定修订工作，着力引导社会力量发挥作用。

2 多方位交流合作

档案事业的高质量发展离不开外部环境的支持，需要寻求广泛的交流与合作。《规划》在对外交流、人才培养与科技創新等方面都提出了新的思路，建构了一个多方位交流合作的行动框架。

一方面，《规划》将对外交流合作提高到一个更高的层面，将“深入推进档案对外交流合作，提升国际影响力和贡献力”列为“十四五”时期档案事业发展的主要任务之一，将档案与“一带一路”、多边合作、文献遗产治理等对接，以更加开放、包容的姿态和更加宽广的视野推进档案国际合作。[5]积极推进档案对外合作与交流，既是发挥档案在中外人文交流中的作用，提升我国国际传播能力，增强中华文化认同的重要途径，同时也有利于扩大我国档案领域的国际影响力，提升全球档案治理的能力和贡献。面向国际的交流与合作主要包括两个方面的内容。首先，依托国家层面的对外交流平台，推进与其他国家之间的档案合作与交流。具体包括推动双边档案合作协议落实和执行、积极参与高级别人文交流机制，以及积极促进与共建“一带一路”沿线国家档案领域合作。其次，通过与国际组织建立合作关系，积极参与国际档案事务。参与国际档案治理是贯彻落实国家全球治理理念，吸纳国外档案治理实践经验，分享中国档案治理研究成果的重要途径。[6]具体包括深化与国际档案理事会及其地区分会等国际组织交流合作，参与国际组织管理；加强与联合国教科文组织世界记忆项目秘书处和国际咨询委员会合作，积极参与世界记忆项目亚太地区委员会各项活动。

另一方面，《规划》在人才培养与资源体系建设等任务中也包含了与相关单位开展交流与合作的内容。突破封闭思维与单打独斗的工作模式，与拥有利益共同点的社会主体开展合作，有利于充分利用外部力量，达成工作目标。任何事业的发展，都离不开人的保障与智力支持两个条件。档案人才培养是“十四五”时期一项重点任务，而人才培养需要拓宽渠道，提质增效。我国现有三十余所高校开设了档案学专业，高校是档案人才培养的基地，为档案事业的持续发展提供了重要支撑。地方档案主管部门与高等学校有良好的合作基础，也有着广阔的合作空间，双方可以开展诸如合作办学、档案管理专业学位研究生教育、建设国家档案人才培养基地以及档案人才培养方面学术理论和教育培训交流活动等不同形式的合作。此外，《规划》还提出，要依托高等学校、科研机构等建设档案事业发展战略智库，打造高水平创新和研究平台，为档案事业创新发展提供学理支持和决策咨询。档案馆、博物馆、图书馆、纪念馆等单位都是文化事业机构，在文化遗产保护与传承、公共文化服务与社会记忆建构等方面具有共同的价值取向与工作目标，可以在档案文献资源共享方面加强合作，相互交换重份件、复制件或者目录等。

3 多层面联动共享

联动是指主体间基于共同的目标而在行动上相互配合，协调一致。共享是指主体间彼此分享资源，从而实现利益的最大化。联动与共享是提高系统运行效率，提升发展效能的重要途径。《规划》所提出的多项任务都涉及通过不同主体间行为的协调与资源的分享，形成多层面联动共享的局面，进而达成工作目标。具体体现在系统外部联动和系统内部共享两个方面。

第一，系统外部联动。档案系统与外部其他系统之间有着紧密的联系，需要与其他系统在行动上协调一致，尤其是在档案信息化建设方面，保持与环境之间的紧密联动至关重要。首先，在宏观层面上，《规划》提出，要将档案信息化建设主动融入数字经济、数字社会、数字政府建设，推动档案信息化全面纳入国家大数据战略，地方各级党委和政府将档案信息化纳入本地区信息化发展规划，机关、团体、企事业单位和其他组织将档案信息化纳入本单位信息化发展规划，从而进一步完善档案信息化发展的保障机制。其次，在微观层面上，《规划》强调电子文件管理要与机构数字化转型相适应，电子文件归档工作要与各类业务系统协调联动，逐步实现单套制归档。

第二，系统内部共享。“共建共享”是网络时代资源建设与服务的重要理念。通过网络将分散的信息资源联结起来，向用户提供更加便利、优质的服务，是图书馆、档案馆等信息服务机构的必然选择。《档案事业发展“十一五”规划》就提出，“按照共建共享、互联互通的要求，建立与完善国家档案信息目录数据库、纸质档案全文数据库和多媒体档案数据库等各类档案数据库，适时启动数字档案建设与社会化服务工程”。《全国档案事业发展“十二五”规划》与《全国档案事业发展“十三五”规划纲要》对“实施公共档案信息资源共享服务工程项目，打造‘一站式档案信息资源共享和服务平台”等也进行了部署。实现协同服务是信息资源共享的最终目标。但当前档案数字资源协同服务机制的实现还存在档案资源整合难度较大、档案馆之间缺少沟通协作、档案管理制度相对匮乏以及档案管理人员专业性不足等诸多亟待解决的问题。[7]《规划》又从国家与地方两个层面对推进档案信息资源共享平台建设做出了更加全面系统的安排：一方面，扩大“一网查档、异地出证”惠民服务覆盖面，启动全国档案查询利用服务平台建设项目，建设以全国档案查询利用服务平台为支撑、档案查询“一网通办”的全国档案信息共享利用体系；另一方面，各省（自治区、直辖市）综合档案馆加强本区域档案信息资源共享平台建设，实现本区域各级综合档案馆互联互通，推动共享平台向机关等单位延伸，促进档案信息资源馆际、馆室共建互通，推进档案信息资源跨层级跨部门共享利用。

4 多方式输入输出

信息输入与输出的水平，是系统开放性的重要衡量指标。要推动档案工作走向开放、实现档案事业高质量发展，档案部门必须加强与外部环境之间的信息交换。《规划》在这两个方面都做出了新的部署。

一方面，档案信息资源是档案工作的核心要素，也是档案保存机构存在与发展的基础。档案馆等档案保存机构要以开放包容的心态和与时俱进的姿态推进档案资源建设，优化“输入”，使馆藏档案资源与发展变化的社会实践形成同构对应的关系。首先，档案机构要关注“国之大者”，着力做好国家重大发展战略和地方中心工作等重点领域档案收集工作，把新时代党领导人民推进实现中华民族伟大复兴的奋斗历史记录好、留存好，同时也要全方位收集反映“四史”的档案材料。其次，应鼓励多元主体共同参与档案资源建设，形成多元化、差异化、大眾化、社会化的档案资源体系。[8]档案机构要加大档案征集力度，鼓励社会和个人向国家档案馆捐赠档案，并注重开展口述材料、新媒体信息等新形式档案资料的采集。

另一方面，“输出”就是向社会提供各种不同形式的档案信息服务，从而体现档案的价值和档案部门的贡献。“输出”的前提是档案开放。按照新修订《档案法》的要求，《规划》提出了“加快推进档案开放”的任务，并就建立健全档案开放审核机制以及馆藏档案解密和开放审核有关制度，加强档案开放与政府信息公开的衔接，推动档案馆公布开放档案目录与开放档案全文在线查阅，鼓励国家综合档案馆提前开放经济、教育、科技、文化等类档案以及其他关于向社会开放档案等方面的工作做出了具体安排。在推进档案开放的基础上，档案部门还需增强大局意识和服务意识，精准对接国家、地区、单位和人民群众对档案的需求。首先，要深入挖掘档案资源，及时精准为各级党委和政府决策提供参考。建立重大活动、突发事件应对活动相关档案利用调度机制，完善重大科技攻关、重大产品研制、重大建设项目档案利用服务机制，助力经济科技发展。其次，要结合重要时间节点、重大纪念活动，推出具有广泛影响力的档案文化精品，深入挖掘红色档案资源，传承红色基因，充分发挥档案在理想信念教育中的重要作用。再次，要推进各级国家档案馆开展互联网和移动端查询利用服务，将档案查询利用服务融入区域内“一网通办”服务体系，推动档案查询利用服务延伸到村、社区基层一线。

注释与参考文献

[1]中华人民共和国国家档案局.强化政治机关意识扎实搞好巡视整改全面推进档案资源利用安全治理体系建设[EB/OL].[2021-08-26].https：//www.saac. gov.cn/daj/yaow/202010/2691e38f603944289 7a9bfcc588f841b.shtml.

[2] 张帆，吴建华.国家治理现代化视域下档案治理概念体系研究[J].档案学研究，2021（1）：23-31.

[3] 常大伟.合作治理视域下档案社会参与能力建设研究——以新修订档案法第七条为中心的思考[J].浙江档案，2020（8）：10-12.

[4] 晏秦.治理理论视角下社会参与档案事务的路径探析[J].山西档案，2020（5）：85-91.

[5]王玉珏，吴一诺，许佳欣.《“十四五”全国档案事业发展规划》解读：档案服务国际传播能力建设[J].山西档案，2021（4）：78-87.

[6] 杨智勇，贺奕静.全球化背景下中国参与国际档案治理的路径探析[J].档案学研究，2020（2）：37-42.

[7] 孙莉.档案数字资源协同服务实现机制的探讨[J].山西档案， 2020， 249（1）： 87-90.

[8] 李孟秋.整合视角下多元主体参与档案治理的机制与路径[J].档案学通讯，2021（2）：12-19.