论档案治理的法治化建设

赵春庄

摘 要：档案治理作为一种新的档案管理理念，是国家治理体系和治理能力现代化的重要支撑。档案治理法治化建设是实现档案治理体系和治理能力现代化的基本途径。新《档案法》体现了档案治理的理念和思想，对实现档案治理法治化和现代化具有重要的价值和意义。在新《档案法》实施背景下，档案治理法治化建设的重点包括完善档案法律法规体系、强化《档案法》宣传工作、提升档案执法能力、推进档案法治现代化等方面。

关键词：国家治理；档案治理；档案法治

分类号：D922.16

On the Legalization Construction of Archives Governance

——With the New "Archives Law" as the Background

Zhao Chunzhuang

（Archives of Henan Polytechnic University， Jiaozuo，Henan 454003）

Abstract：Archives governance as a new concept of archives management， is the important support of modernization of the national governance system and governance capacity. the construction of the rule of law for archives governance is the basic way to modernize the archives governance system and governance capabilities. The new "Archives Law" embodies many concepts and thoughts of archives governance， and has important value and significance for realizing the legalization and modernization of archives governance. In the context of the implementation of the new "Archives Law"， the focus of the construction of the legalization of archives governance includes improving the system of archives laws and regulations， strengthening the publicity of the archives law， improving the ability of archives law enforcement， advancing the modernization of the rule of law in archives， etc.

Keywords：National Governance； Archives Governance； Archives Rule of Law

2020年6月20日，中华人民共和国第十三届全国人民代表大会常务委员会第十九次会议表决通过新修订的《中华人民共和国档案法》（以下简称新《档案法》），自 2021 年 1 月 1日起施行。新《档案法》对档案事业的管理体系、治理主体、治理机制、档案信息化、执法监督和开放利用等方面进行了修订、调整和补充完善，强调了档案治理主体的多元参与，并对档案领域相关主体的权力、权利、责任、义务进行了重新划分和配置，适应了档案事业发展的时代需求，体现了新的立法思想、立法原则和立法理念，有利于推动实现档案治理的法治化。

1 档案治理的法治化研究现状

1.1 档案治理的法治化含义解析

近几年，学界围绕档案治理的基本概念展开了大量讨论，但是截至目前还未达成统一共识。纵观已有关于档案治理概念的论述，学者们主要是从档案治理的目的、主体、功能和模式等视角来解释档案治理的概念。笔者认为，档案治理是指根据档案事业发展的需要，通过改革档案管理体制、机制，维护档案制度体系的科学性、民主性、规范性和现代性，确保档案的安全和方便利用，使档案治理主体善于运用法治思维、法治方法、法律制度治理国家档案事业，实现档案治理体系和治理能力的现代化。

档案法治是指运用法治思维、法治理念、法治手段治理国家档案事业。“档案法治包括形式法治和实质法治，形式法治强调法律至上、唯法是从，不考虑法律条款是否合乎正义、合乎道德。实质法治是形式正义与实质正义的结合，既追求法律的规范性，又追求法律的良善性。”[1]档案治理的法治化必须克服形式法治的缺陷，坚定不移走实质法治的道路。

档案治理的法治化含义是指用法治的手段和思维处理档案事业发展中的各种矛盾、问题和事务，做到有法可依、执法必严、违法必究，实现依法治档。档案治理是一个复杂的系统，涉及档案治理的主体、客体、手段等内容，法治化则是贯穿档案治理的主线。

1.2 研究现状

以“檔案治理法治化”为检索词，在中国期刊全文数据库进行主题检索（检索时间为2021年5月4日），共检索到相关文献7篇。如刘东斌在《论国家治理现代化下的档案法规建设》一文中提出：“要实现档案治理法治化的目标，首先要从修改档案法律、完善档案法规体系、建立健全相关各项规章制度等三个方面加快档案法规建设。”[2] 李兴平在《加大〈档案法〉贯彻实施力度提升档案治理法治化水平》一文中表示：“《中华人民共和国档案法》的颁布实施，是国家档案法治建设的重要措施，对于完善档案法规体系、加强档案管理、有效地保护和利用档案、促进档案事业的建设和发展发挥了积极作用。”[3]姚蔚迅在《加强档案行政执法检查 提升档案治理法治化水平》中指出：“应从加强普法宣传、强化法治意识、完善档案法规体系、推进档案治理能力现代化、加强档案执法队伍建设等方面提升档案治理法治化水平。”[4]刘舒妍在《以法治化促进档案治理现代化》中表示：“新《档案法》集中体现了促进权利保护、规范权力运行、注重利益平衡的法治理念。其内容既涉及领导、管理体制的调整完善，也涉及治理主体塑造、治理机制的健全完善，更涉及档案管理利用领域相关主体权力、权利、义务、责任的重新划分和配置。”[5]

综上所述，以“档案治理法治化”为主题的研究成果较少，研究内容主要涉及档案治理现代化背景下的档案法规建设、档案执法、档案行政监督等方面。关于新《档案法》究竟体现了哪些档案治理的理念和思想，对档案治理法治化具有哪些价值和意义，如何以新《档案法》的实施推进档案治理的法治化建设等问题的研究，目前还相对缺乏。因此，本文结合新《档案法》相关内容，对上述问题作进一步分析研究。

2 新《档案法》实施的意义

新《档案法》完善了档案执法与监督机制，明确了各参与主体的权利和法律救济渠道，确定了电子档案的法律凭证价值，回应了政治、社会、科学、文化等领域的时代需求，维护了公民利用档案的权利，注重与相关法律的衔接，有利于实现档案领域的公平正义，实现档案法律的价值。新《档案法》完善了公众参与制度和档案事业“多元共治”的治理体系，以“权力清单”为档案事业的多元共治提供了法理依据，为档案事业走向依法治理、走向开放、走向现代化提供了法制保障。

档案法治是档案治理的基本载体和基本方式。档案管理体制的改革、档案法制的建设、社会参与机制的构建、档案价值实现机制的确立，都需要以档案法治为前提。可以说，档案法治是实现档案治理的核心和保障。新《档案法》充分体现了档案治理的理念和思想，比如主张多主体参与、强调权利和义务等，是新时代推进档案治理法治化的重要基础和法制保障，也是不断完善档案法规体系，促进依法治档的前提条件，对实现档案治理的法治化具有重要意义。

3 档案治理法治化建设的重点

3.1 完善档案法律法规体系

完善档案法律法规体系是档案治理法治化建设的基础。任何档案立法理念的形成都是社会政治、经济、文化等方面思想的体现，在此基础上形成具体的档案法律条文，通过法律的实施实现相应的立法理念，从而不断推进档案法治化建设。新《档案法》符合宪法精神，体现了以宪法为统领的整体定位，注重与相关法律的衔接，完善了公众参与制度和多元化治理体系，规定了档案事业发展新的权力运行机制，同时也增加了“档案信息化建设”和“监督检查”两章。这些新的内容使得档案法治思维尽显其中，并体现了《档案法》的时代特征。毫无疑问，新《档案法》蕴含的多元共治、权利保护、执法监督等立法理念、立法原则、立法精神也应在相关配套的法律法规中得到体现。可以说，新《档案法》的实施为我国相关档案法律、法规、规章、制度、标准的修订、补充和完善指明了方向。

3.2 强化《档案法》宣传工作

加强新《档案法》宣传工作是档案法治化建设的重要环节。“2020年6月24日，中央档案馆馆长、国家档案局局长陆国强在《人民日报》第10版发表署名文章——《为新时代档案事业高质量发展提供坚强法治保障》，详细介绍了档案法修订的意义、精神实质和贯彻实施。”[6]该文为新《档案法》的宣传贯彻工作提供了纲领性指导。当前全国各地档案主管部门、档案馆、档案研究机构普遍开展了关于解读新《档案法》的系列普法宣传活动，但是在宣传广度和深度方面还有待深化。具体而言，新《档案法》宣传工作应明确宣传主体及内容，扩大宣传范围，改进宣传形式。第一，明确新《档案法》的宣传主体。新《档案法》的宣传主体主要包括档案主管部门、各级各类档案馆、司法机关以及高校档案研究机构等，由于档案主管部门对档案工作具有指导和监督的权力，因此，新《档案法》的宣传工作应形成以档案主管部门为主导，其他单位和组织为辅的《档案法》宣传工作机制。第二，明确新《档案法》的宣传内容。新《档案法》宣传内容应以档案法律条文及其解读为重点，同时，加强对档案执法程序和执法内容的宣传，深化全社会对档案执法程序及内容的认知，实现档案立法的根本价值追求。第三，扩大新《档案法》的宣传范围。长期以来，《档案法》宣传多集中于档案行业内部，很难引起公众关注，部分单位档案法律意识极其淡薄。因此，新《档案法》的宣传对象应由档案行业逐渐扩展至整个社会，以提高整个社会的档案法治意识。第四，改进新《档案法》的宣传形式。新《档案法》宣传除了应利用传统媒体外，还可以利用新媒体技术和平台，如微博、微信、移动客户端等，运用文字、图表、音视频等多种形式展示和解读《档案法》内容，宣传档案执法案例，营造知法、懂法、守法、用法的良好社会环境，从而推进档案治理的法治化建设。

3.3 提升档案执法能力

档案执法是实现档案治理法治化建设的关键环节。新《档案法》专门增加了第六章“监督检查”，对档案执法主体、执法内容、执法程序、执法权力运行进行了规定，极大促进了档案执法的制度化、规范化和程序化。同时，新《档案法》也增加了档案权利的法律救济途径，其第二十八条规定：“单位和个人持有合法证明，可以利用已经开放的档案。档案馆不按规定开放利用的，单位和个人可以向档案主管部门投诉，接到投诉的档案主管部门应当及时调查处理并将处理结果告知投诉人。”[7]此外新《档案法》第七章“法律责任”亦对档案违法行为规定了具体的惩戒措施，为公民档案权利的实现和档案法治化建设提供了法律保障。

档案执法是将法律条款转化为具体的法律行动，首先，档案治理主体要建立权责统一、运转高效的档案行政执法体制，杜绝执法缺位、执法过度、执法违法等问题。其次，档案执法部门也可以充分发挥体制优势，建立并强化同司法机关的沟通协调机制，开展多种形式的合作与交流，借助司法机关的执法力量，提升档案执法能力。最后，要加强档案执法队伍建设。档案执法队伍是档案法律法规的具体执行者，组建一支高素质的档案执法队伍是档案治理法治化建设的内在要求和基本条件。新《档案法》第十一条规定，“国家加强档案工作人才培养和队伍建设，提高档案工作人员业务素质。”[8]这为档案执法队伍建设提供了法律依据。2019年全国档案行政管理部门和档案馆基本情况摘要的统计数据显示，当前我国档案执法队伍普遍存在年龄结构不合理、档案专业程度低、高素质档案专业人才匮乏等现实问题。因此，培养和提高档案执法人员的执法能力，组建一支政治过硬、业务能力强、法治意识高的档案执法队伍，已成为我国档案法治化建设的紧迫任务。第一，必须加强档案执法队伍业务能力培训，聘请司法机关和相关部门对档案执法人员开展定期和不定期的执法培训和交流，使档案执法人员及时掌握执法技巧，熟悉执法流程，提高档案执法人员执法的能力和素质。第二，建立考核激励制度，加强对档案执法机构和执法人员的监督考核，并将考核结果作为评先、评优和各项奖励的重要依据，激发档案执法人员的学习和工作热情。第三，扩大檔案执法队伍规模，采取多种方式，努力扩充档案执法队伍，比如从各级综合档案馆中抽调政治过硬、法治意识强的干部，组成档案执法辅助性队伍。

3.4 推进档案法治现代化

“所谓现代化只是一个相对概念，其中即包括空间维度上的不同国家的比较，也包括时间维度上的不同发展阶段的对照。”[9]也就是说现代化只有起点，没有终点，是伴随社会的进步而不断发展的过程，任何现代化都仅是当时之“是”。档案法治现代化要求档案法律制度紧跟时代的步伐，适应档案事业发展需要，根据档案工作实际，不断增加、修订、废除相关档案法律及条款，不断调整、完善和修订档案法律法规体系及内容。新《档案法》完善了档案执法与监督机制，明确了各参与主体的权利、义务和法律救济渠道，确定了电子档案的法律凭证价值，回应了政治、社会、科学、文化等领域的时代需求，完善了公众参与制度和档案事业“多元共治”的治理体系，反映了时代特点和档案事业的发展需要，能够有力推动档案治理的法治化建设。 *

本文系2020年度国家档案局科技项目“机构改革后我国档案职业发展研究”（项目编号：2020-R-012 ）阶段性研究成果。

注释与参考文献

[1]江必新，程琥.国家治理现代化与公正司法[M].北京：中国法制出版社，2016：20.

[2]刘东斌.论国家治理现代化下的档案法规建设[J].档案，2017（07）：7-11.

[3]李兴平.加大《档案法》贯彻实施力度提升档案治理法治化水平[N].中国档案报，2019-01-14（003）.

[4]姚蔚迅.加强档案行政執法检查提升档案治理法治化水平[J].山东档案，2019（03）：49+51.

[5]刘舒妍.以法治化促进档案治理现代化[N].中国档案报，2020-12-10（003）.

[6]陆国强.为新时代档案事业高质量发展提供坚强法治保障[EB/OL].[2021-04-09].http：//www.saacedu.org. cn/war/xiangxi.html id=220.

[7][8]国家档案局.中华人民共和国档案法[EB/OL].[2021-04-09]. https：//www.saac.gov.cn/daj/falv/20200 6/79ca4f151fde470c996bec0d50601505. shtml.

[9]江必新，程琥.国家治理现代化与公正司法[M].北京：中国法制出版社，2016：1.