利用集体建设用地建设租赁房的困境及对策

陈雪慧 刘小红 葛红梦 丁心怡 常悦

摘 要：在城乡二元结构的背景下，解决外来务工人员的住房问题成为人口净流入的大城市城镇化进程中的难点之一。利用集体建设用地建设租赁住房，可以有效缓的解城市住房供求关系紧张的问题，它是构建租购并举的住房体制改革和建立城乡统一建设用地市场的重要举措。基于此，以南京集体建设用地建租赁房项目存在的问题，从城乡融合的视角，提出利用集体建设用地建租赁住房的对策。

关键词：集体建设用地建;租赁住房;城乡融合;存在的问题与对策

近年来，中国经济快速发展，中国房地产业的人房供求关系越发紧张。一方面，货币和金融机构的自由化限制了投资性住房需求;另一方面，通过各种土地机制，私自出租农村集体土地的现象日益普遍。国家根据这种情况采取了很多措施：2017年十九大报告明确住房的市场定位;2019年新修订的《土地管理法》于第十三届人大常委会审议通过;2020年4月国家发改委出台相应政策，明确建立健全城乡统一的建设用地市场;2021年第十四个五年计划在提案中明确指出，在以后的住房建设中，要增加保障性住房供给，完善相关租房政策，探索支持利用集体建设用地按照规划建设租赁住房。这些政策的主要目标，是增加租赁住房供应、缓解我国房屋供需矛盾、拓展集体建设用地利用途径、建立和谐的购房——租赁体系。

本文以南京市集体建设用地建租赁住房试点为研究对象，分析试点存在的问题。南京市集体建设用地规模较低，试点选址困难，试点区位的条件受到很大限制。北京市，上海市，合肥市等地同为试点地区，其中北京市与企业合作建立生产——运营的产业链，让利用集体建设用地建设租赁住宅成为双赢甚至多赢的方案;上海市秉持“产、城、人”融合一体化发展的观念，利用集体建设用地进行相关项目的投资建设，促进上海市人民就业，推动上海市经济发展。目前，集体租赁住宅的建设仍处于探索阶段，18个试点城市的进度不同，南京市作为首批试点城市之一，需要寻求解决方案，摆脱当前的困境。

一、文献综述

伍振军（2017）通过对北京市昌平区海鶄落村集体建设用地建租赁房试点的分析，指出海鶄落村的痛点，展示了农村内部、城乡之间的利益格局，指出国家层面要进一步发挥作用，应当重视相关法律和政策的制定和实施。苟小红（2017）从农村集体建设用地入市的政策演变出发，分析了农村集体建设用地利用和入市存在的困境，从而提出：中国农村集体建设用地的入市，国家在其中扮演着重要的角色，农村固有的传统利益格局、传统乡土情节也需要国家政府的疏通和引导，农村集体建设用地入市的任务任重而道远。朱玲（2019）、赵新龙（2019）从法律角度出发，对集体土地制度变革进行梳理，提出国家要加大对集租房的使用权监管力度、统筹租赁性住房土地增值收益分配。林超（2019）、吕萍（2019）运用公共政策执行过程中的政策文本流变分析理论，提出集租房在政策方面存在试点政策目标具体化程度不够、政策内容差异较大、试点政策方案可行性不足等问题，他们提出了“因城施策”，认为城市应发挥自身优势，以当地固有的特色来调整试点内容。周为吉（2020）、程小曼（2020）、温汉锋（2020）、葉俊锋（2020）从法学和管理学角度分析，提出集体建设用地的相关的法律存在空白，其土地使用权模糊，开发融资渠道受阻。

已有研究从宏观制度、法律法规、政府政策、市场等方面，对利用集体建设用地建设租赁住房的可行性、运行模式、存在的问题等方面进行了研究，取得了丰富的研究成果。但由于我国进行大规模集体建设用地建租赁房的项目是近几年才开始，发展时期较短，所以对集体建设用地建设租赁住房的收益分配、实现路径及应对措施等关键问题尚未进行深入研究。

二、政策分析

随着社会经济的发展，我国房屋价格与日俱增，房地产无疑在国计民生中占据着重要地位，但现在相当一部分人无法承担购买一整套住宅的价格。在这种背景下，房屋租赁应运而生，为无力购买房屋的人群带来了佳音。

但是，现如今我国房屋租赁市场存在诸多缺陷：首先，住房租赁市场系统仍没有建立完备，存在许多监管漏洞，市场秩序鱼龙混杂;其次房屋租赁服务体系不完善，从事租赁业务的公司众多，但结构分散，且专业性不高;三是供给结构和供给总量不匹配，供给无法满足需求的现象突出，总体发展呈现不均衡的态势。因此，我国出台了许多政策，扶持在集体用地上建设租赁房屋。

（一）国家政策

2017年，十九大报告首次明确了坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，提出了多元供应、多渠道保证住房，同时完善租赁购房制度，规范我国租房市场的发展。利用集体土地建设租赁住宅，是促进土地利用制度改革、增加民众住宅供给的重要手段。

2020年4月，国家发改委出台《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，针对土地市场方面，要求城市和地方统一建设和完善土地市场。

2021年在“十四五”规划建议中明确提出，要有效增加住宅供应，改善土地转让所得分配机制，支持利用集体建设用地建设租赁住宅，积极探索和实施农村集体经营性建设用地的市场准入制度。以上政策有利于增加租赁住宅供给，建立购买和租赁并举的住房体系，提高农村集体建设地的利用，缓解中国住房供求矛盾。

（二）地方政策

南京作为江苏省省会，是本次全国租赁试点的重要城市。2018年，南京政府颁布了集体租赁住房试点实施方案，提出在2018年1月正式开始试点项目，在2020年底，南京将完成30万平方米左右的项目租赁住房。南京给集体建设用地进行居住和产业发展的可能，有利于弃用土地的再次利用，维护南京市房地产市场稳定发展;促进农村地区低效土地充分利用，盘活农村土地，努力增加农村地区经济组织的收入，保障农民获得长期稳定的收益。

（三）政策成效

1、缓解租赁住宅的供给不足问题

根据第七次人口普查数据，目前我国常住人口城镇化率为63.89%，人户分离人口为49276万人，户籍人口城镇化率45.4%左右。通过这些数据不难发现，我国城乡发展不均衡，很多常住人口都是通过租赁房屋在城市定居，这势必会导致租赁住房供不应求。扶持建设租赁住房，有利于缓解租赁房供应不足的压力。

2、满足低收入群体需求，促进以人为核心的新型城镇化

利用集体建设用地建租赁用房，增加房屋市场供给量，满足低收入群体的住房需求，保障了民生的发展。刚毕业的大学生和外来务工人员是城市低收入人群的主体，没有富余的资金租赁房屋，而建设在集体用地上的租赁房屋，免除了土地使用权出让金，具有小户型、低租金的特点，适应了新市民、青年人的承受能力，使他们的住房困境得到缓解，体现了以人为本的新型城镇化。

3、完善住房体系，维持房地产市场的稳定

发展集体用地上的租赁住房，多层次、多渠道地增加了新市民、青年人需求的住房供给，能分流住房需求，适当解放购房需要，使房地产市场得以健康平稳地运行。

4、激活农村集体用地市场，统筹城乡发展

现阶段，我国城市吸引了大量务工人员，农村宅基地和建设用地闲置情况较为严重，没有充分发挥土地资源的价值。利用集体用地建设租赁住宅，可以激活农村地区的闲置土地，提高其经济价值，促进集体土地节约集约利用。而且房屋租赁会吸引劳动人口，为周边产业提供部分劳动力，有效促进就业;房屋租赁所得租金为村集体组织提供收入，有助于改善农村发展现状，统筹城乡发展。

三、案例分析

2017年8月，国土部、住建部联合发文，将南京确定为集体土地建设租赁住房的首批试点城市，并在2018年1月国土部发布的南京市试点实施方案中提出，在2020年底，南京市将完成30万平方米的项目租赁住房。但直至2021年，南京没有一个项目竣工，网上公开报道的南京项目进展极少，最新的一篇报道是在2019年12月，《南京试水集体土地建租赁房，为何两年没“开张”？》。截止至2019年12月，南京市栖霞区南象山地块、浦口区林山村地块、六合区雄州街道冶浦村地块的3块集体建设用地无一块动工建设，而相比之下，截至2021年7月20日，北京市已累计实现集租房开工6.3万套，建设规模居全国首位。

南京市项目的进程为何如此缓慢？从现有情况来看，南京市集租房的规划前期准备工作不充分，各部门配合不到位是一大问题。浦口区试点地块作为南京市地铁集团的地铁收储用地，却被批为集租房试点，导致其建设成本大大增加，使得项目在这个试点地区不具备经济可行性;栖霞区试点地块位置偏僻，交通环境不便，周围租房市场饱和，没有发展前景;六合区试点地块由于项目审批制度、审批程序复杂，周期长，土地性质仍未从集体农用地转变，导致无法实质性动工。在项目推进过程中，网络上的相关报道极少，人们对于南京集体建设用地建租赁房的印象还停留在两年前。这些都表明南京市的集租房项目的前期调查工作、选址方面存在问题，相关工作部门的关注度和配合力度不够强，南京集租房项目陷入困境。

集體建设用地建租赁住房过程中，试点地块既要符合城市规划，又要符合用地规划，但是南京市的集体建设用地规模总量偏低，且大多分布在远郊的乡村地区，远离租赁客源量集中的区域，空间分布与住房租赁需求错位;远郊乡村地区经济条件有限，建设成本、运营成本都需要考虑。利用这些区域建设集租房，其市场调节作用有限，房屋空置风险也较大，这使得南京市试点选址困难，试点区位的条件受到很大限制。况且南京市并不缺乏租房市场，位置较偏僻的地方吸引力有限。如果能在试点附近跟进配套设施，比如建设产业园区，吸引附近人口聚集，可以缓解选址不当的问题，但是这三块试点附近，都没有大型的产业园区，人口和市场实在有限，导致南京项目在位置、经济、可行性差上都不占优势。

四、相关经验

（一）考虑项目试点周边的产业园区

集体建设用地租赁住房项目的选址对项目的实施成效有巨大的影响，位置偏僻、人口稀少不利于项目完成。但如果选址的附近有产业园区，就可以吸引附近人口聚集，项目建设的很多集租房房源，可以直接面向附近产业园区的职工，有很好的市场前景。不少城市在集租房项目的选址上，就考虑了项目附近的产业园区，重视在毗邻产业园区、交通枢纽和新城的区域安排。增强选址与周边产业园区的适配性，在一定程度上可以缓解位置偏僻、市场不足的问题。

（二）加强住房本身优势，积极推进周边的相关配套设施

几乎所有的城市试点项目建设的租赁住房，对住房本身的质量和相关设施建设都采用高标准、高要求。拎包入住、一站式社区服务、智慧社区服务平台、配套交通站点、低密度社区建设、高绿地覆盖率、注重建设休闲空间等等。在建设租赁住房时，重视房子本事的质量，重视完善项目周边的相关配套设施，在降低价格同时提高服务质量。高质量、高性价比的租赁房源，极大的强化其市场竞争力，吸引外来人口前来租赁。

（三）提高当地政府及相关部门的配合程度

集体建设用地建租赁房工作涉及到国土、发改、规划、住建、农业等多个部门，需要跨部门协同，需要各部门的积极配合，形成协同管理。集租房项目的实施过程中，从确定主体、开发立项，到规划审批、后期管理，都离不开当地政府的支持和配合，任意一个环节的缺陷，都会影响到项目的后续情况。一些城市在试点中不断总结经验，各个部门的配合愈加熟悉，形成具有当地特色的实施流程。北京市与企业合作建立生产——运营的产业链，让利用集体建设用地建设租赁住宅成为双赢甚至多赢的方案;上海市秉持“产、城、人”融合一体化发展的观念，利用集体建设用地进行相关项目的投资建设，促进上海市人民就业，推动上海市经济发展。当利用集体建设用地建租赁住房形成一个完整的流程时，项目建设的效率会大大提高。

五、对策建议

（一）从基础土地供应方式上解决土地成本问题

从土地供应方式上解决土地成本问题，实现利用集体建设用地建租赁住房。该路径从规划到建成再到最终投入使用，自主建设性较强，可以满足各类客户需求，经过调查，已有许多城市投入试点，其中不乏经济发达，土地资源使用完善的城市群。项目开工并投入使用，最终可行性较高，其中选址、与权益人关系的处理、收益分配等问题需要根据目标进行实施更改与着眼，相应配套措施将得到有效补全。

（二）土地资源的优化与整合

由当前土地資源分布情况可发现，随着时间推移与经济发展，土地分布发生变化，各地区容量因为变动而需要统计，通过向目标地统筹进行用地整合与空间优化转变，可以进行就地改造，对于某一地区零散的集体建设用地，在统计后可进行整顿，以达到再次利用的效果。其中各类土地资源的参差问题可以因地制宜、特色发展。与此同时，为了完成建立租赁住房的目标，可以考虑集体出租住房，相关企业也可以据此进行积极发展，从而实现在城乡融合视角下利用集体建设用地建租赁住房。

（三）寻找并交易已成熟开发后的集体建设用地

在城市经济发展，内部开发地区以内，尤其是副产业开发完善，区位特征以完整为主的集体建设用地，是项目选择时的优先目标。首先可以在该用地区域范围内进行开发，继而在尊重土地所有权，以及相关集体经济组织意愿的前提下，大力宣传，鼓励进行租赁住房建设。此举不仅仅能够进一步促进城乡融合，也是站在各方利益者的角度实现利益最大化的优势手段。该路径具有区位特征优势、租赁住房需求旺盛等优点，利于进行试点与后续开发，多方利益牵扯，能够在其中交涉得到平衡。

（四）注重多方利益协调

租赁住房建设、运营机制与集体组织意愿息息相关，需要兼顾政府、集体经济组织、企业和个人的利益。无论是什么投资，在项目投入试点时的成本，与最终建设并投入使用的收益，投资者需要得到一定平衡的回报。为了使投资过程更加顺利，出租人与承租人需要依法履行合同所载明的权利与义务，该合同受法律约束与保障，在项目投入运营时，土地流转机制，监管项目机制应该提前得到完善与制衡，受益者与土地资源所有人应当在项目中知情，在此前提下，自行开发企业运营，或是以联营、入股等方式投入项目建设时，能够得到最大限度上的利益保障。创业者正是推动集体建设用地建租赁住房实现，继而推动城乡融合的强大源动力，有利于有效解决中央政策对于城乡一体化平衡的压力，促进分配效益的均衡与集体租赁住房监管的进一步完善。

参考文献：

[1]伍振军.集体建设用地建租赁房的困境与对策——基于北京市的探索实践[J].中国土地，2017（10）：8-10.

[2]苟小江.我国农村集体建设用地入市的现实困境与实现路径[J].西藏民族大学学报（哲学社会科学版），2017，38（04）：121-124.

[3]朱玲，赵新龙.集体用地建设租赁住房的现实困境与实现路径[J].黑河学院学报，2019，10（07）：87-88+134.

[4]林超，吕萍.利用集体建设用地建设租赁住房试点方案比较研究——基于政策文本分析[J].湖南农业大学学报（社会科学版），2019，20（05）：76-82.

[5]周为吉，程小曼，温汉锋，叶俊锋.广州市利用集体建设用地建租赁房的法律障碍及对策研究[J].湖北农业科学，2020，59（24）：206-209+229.

[6]姜阔. 消费意愿视角下集体建设用地建租赁住房的发展路径研究[D].湖北大学，2019.