基层治理现代化背景下乡镇综合执法体制改革研究

何石

摘 要：基层治理现代化对于推进国家治理体系和治理能力现代化具有重要意义。乡镇执法体制改革是提升基层治理能力的重要手段。2020年《中华人民共和国行政处罚法》的修订，回应了乡镇长期以来的执法主体不适格的问题，但通过调研发现仍然存在改革的合法性不足、职能交叉问题尚未解决、指定管辖主体不合理、权能不匹配等问题。因此，应通过使改革合法化、进一步集中乡镇执法权、提高乡镇执法人员的执法水平、完善执法监督机制等手段，完善乡镇综合执法体制改革。

关键词：基层治理现代化;乡镇;综合执法;体制改革

中图分类号：D630        文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2021）30-0159-03

一、问题的提出与研究回顾

2020年新修订的《中华人民共和国行政处罚法》（下称“《行政处罚法》”）第24条第1款①的规定解决了乡镇执法主体的资格问题，但要使基层执法有效运转起来，仍是个难题。

中共十八届三中全会之后，推进国家治理体系和治理能力现代化成为了我国全面深化改革的总目标之一。习近平总书记也强调，“一个国家治理体系和治理能力的现代化水平很大程度上体现在基层。”这体现了基层治理在国家治理中的重要地位[1]。乡镇人民政府作为一级国家机关，依照《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》当然享有管理本区域内公共事务的职能，却缺乏与之相匹配的行政处罚权，对违法现象“看得见却管不着”，却依然承擔属地责任[2]。对此，起草1996年《行政处罚法》的立法参与者姜明安教授曾说，“仅授予乡镇政府较少执法权限，是因为要避免基层出现滥罚款的情况，避免机构膨胀，且当时考虑在乡镇施行基层自治，试图通过乡规民约来把矛盾消解在基层。”[3]而乡镇政府仅有的少部分执法权在基层的运行过程中也出现渗透力不强、综合性不足[4]、多层执法、重复交叉执法等问题以及执法不合作现象。有学者认为原因在于部门立法导致造成乡镇执法权力缺失[5]，执法经费缺少保障。也有学者认为是乡镇政府缺乏执法主体资格、缺乏相对集中行使执法权的依据，提出给乡镇政府的“属地管理”责任降压[4]，赋予乡镇政府执法主体资格[6]，让执法部门的内部管理更为有效[7]。

二、乡镇综合执法体制改革目前存在的问题

通过对相关文献的回顾可知，《行政处罚法》（2021修订）第24条第1款仅仅解决了乡镇综合执法改革的主体资格问题。2020年，惠州市人民政府《关于乡镇街道实行综合行政执法的公告》规定将县级城管执法部门130项行政处罚权、农业农村部门16项行政处罚权、林业部门18项行政处罚权、卫生健康部门25项行政处罚权、生态环境部门11项行政处罚权下放给乡镇政府。但通过分析相关规范性文件，发现改革在实践中依然存在问题。

（一）改革的合法性不足

《行政处罚法》（2021修订）虽然已于2021年1月22日修订通过，但施行日期为2021年7月15日。但惠州市人民政府《关于乡镇街道实行综合行政执法的公告》规定部分乡镇自2021年1月1日起实行，因此《行政处罚法》（2021修订）第24条虽然为这种改革方式提供了合法性，但因尚未生效，该市部分乡镇改革的合法性不足。另外，根据《行政处罚法》（2021修订）第24条，只有省、自治区、直辖市，可以决定将行政处罚权交由乡镇政府。广东省人民政府（粤府函〔2020〕136号）第四条的规定①实质上将《行政处罚法》（2021修订）第24条赋予省级政府的权力转授权给市级人民政府。那么，省政府能否将这项权力赋予市政府呢？笔者以为这种做法不妥。首先，行政处罚权是由法律设定的一种限制权，它的设定、委托、转授权都应当受到严格的限定，因此《行政处罚法》（2021修订）第24条赋予省级政府的这项权力应当属于法律保留事项。其次，由省级政府来决定可以最大程度上避免因部门利益导致行政处罚权的胡乱下放或者不愿意放权，进而影响到基层社会的有效治理。再者，《行政处罚法》（2021修订）第24条第1款和惠州市人民政府《关于乡镇街道实行综合行政执法的公告》将部分行政处罚权的调整分别限定为“县级人民政府部门”和“县级人民政府所属行政执法部门”。《惠州市生态环境机构监测监察执法垂直管理制度改革实施方案》也已将原各县生态环境局统一设为市生态环境局的派出机构，不再是县级政府的组成部门，而是以市生态环境局的名义对外执法。但惠州市的改革又将市生态环境局的职权下放给乡镇，这超出了下放权力的范围。

（二）职能交叉问题依然存在

惠州市人民政府（惠府公〔2020〕3号）规定，行政处罚权调整后，相关的行政强制措施权、行政检查权由镇、街一并实施。也就是说，乡镇实施综合行政执法后，审批后的监管责任由谁承担，文件中并没有规定，可能会导致县级政府职能部门与乡镇政府争权推诿现象。一方面，行政处罚权划转后，行政监管部门与行政处罚相关的行政检查权也划转给乡镇政府承担;另一方面，按照《行政许可法》确立的“谁审批，谁监管”原则，县级人民政府职能部门理应负责日常监管，那日常的检查工作到底由谁负责？审批权与处罚权的分离或许会导致新的重复交叉执法[8]。

（三）指定管辖主体设置不合理

从行政级别上看，乡镇政府和区县部门是同级关系，共同接受县级人民政府领导管理。《行政处罚法》（2021修订）第25条第2款②确定了同级机关管辖权争议的处理规则。那么当乡镇政府与县级政府职能部门发生管辖争议时，能否适用该条款呢？原《行政处罚法》第16条确立的相对集中的行政处罚权制度，已经体现了《行政处罚法》中的行政机关应作狭义理解，不包括乡镇政府[9]。这一点在《行政处罚法》（2021修订）第18条第2款③得到了继承。但是乡镇政府作为一级政府，由人大直接选举产生，法律地位应当比县级政府职能部门要高[10]。既然同级行政机关发生争议都是先协商，协商不成才报共同上级指定管辖。那么作为法律地位更高的一级政府，也应当由县级政府指定管辖。但惠州市人民政府（惠府公〔2020〕3号）第3条④的规定使得乡镇政府的执法地位低于县级政府职能部门。