PPP模式投资项目全生命周期管理探析

徐光宇

摘要：当前， PPP项目模式有着非常广泛的应用，由于参与各方管理目标不一致、管理水平不高等因素，如何采取有效的投资管理措施，提高PPP项目的全生命周期控制实效，实现投资管理目标，是投资者关注的重要问题之一。

关键词：PPP模式;投资项目;全生命周期管理

随着中央政府积极推进基础设施建设PPP模式，为PPP 项目的推广和实施提供了前所未有的发展机遇，同时也给PPP 项目的整个生命周期提出了重大的投资管理挑战。当前形势下，必须宏观审视PPP项目全生命周期投资控制现状，准确把握投资管理关键环节，综合施策，切实优化改进PPP项目管理控制，实现投资人的投资收益预期。

一、PPP项目管理的内涵

目前，国内PPP模式主要是政府实施机构与社会资本方通过特许权协议形式进行合作，双方共同对项目的整个周期负责。PPP模式不仅可以降低社会资本方的投资风险，而且能将社会资本方的管理方法与技术引入到项目中来，还能有效地实现对项目建设与运行控制，降低项目建设投资的风险。

PPP模式可以促进投资主体多元化，有利于理顺政府与市场的关系。但同時项目公司负责项目的投融资、建设、移交、运营等工作，对社会资本方的综合管理能力也提出了更高的要求，社会资本方只有做好项目的风险分担、投资决策、实施管理等一系列工作，才能有效防范和化解财务风险，才能为项目经济效益的实现提供重要保障。

二、PPP项目当前存在的主要问题

（一）政府注重PPP项目能否获批，忽视项目本身的经济性

随着PPP项目的增多，各级地方政府将绿化景观打造、黑臭水体治理等公益性的市政基础设施建设项目包装成PPP项目来运作，以获取国家相关部委的批准。对于项目“两评一案”主要以实现项目审批为目的，并不关注项目本身的经济性评估，项目的投资估算不准确，项目本身相关风险考虑也不充分。因此导致社会资本方管理难度大，难以实现预期的投资经济效益目标。

（二）资金存贷双高现象突出

项目实施期间资金的融资和使用没有做好规划，资金投入与项目实际需要不符。在此期间，项目公司申请银行贷款，这将导致支付大笔利息。另一方面由于融资与项目施工进展不匹配，导致支付条件暂不具备或不成熟，投放贷款不能充分使用，产生大量闲置资金，造成巨大的资金浪费。

（三）资金缺口依赖股东借款

许多 PPP 项目，尤其是那些纯使用者付费项目，在其运营早期阶段都经历了一定的困难期。来自项目运营收入的实际现金流量可能低于预期。导致资金不能覆盖项目正常运营和支付贷款利息。目前，大部分项目公司出现此情况可以利用的资源有限，为了保障项目正常运转，主要依靠股东借款。

三、PPP项目全生命周期投资控制和管理方法

（一）建立风险合理共担机制

PPP项目应按项目参与方的财务实力、技术能力、管理能力等因素设定风险损失承担上限，不宜由任何一方承担超过其承受能力的风险，以保证各方合作关系的长期持续稳定。一般情况下，政府应考虑项目规模变化、征地拆迁、技术参数调整、政策、法律变化等带来的投资风险。此外，对于需要运营的项目，政府还应承担提高标准、项目运营配套政策未落实等带来的风险。社会资本方主要承担项目的勘察设计、施工技术、运营管理、验收移交等风险。在所有参与方之间公平分配投资风险是在 PPP 项目的整个生命周期中进行完整投资管理的条件。在风险最优分配的激励约束机制下，社会资本也有足够动力，统筹考虑项目的施工方案、建设质量和后续运营维护成本，在保障服务质量的前提下切实降低项目全生命周期的成本，提高自身收益水平。

（二）强化投资决策论证

目前参与PPP项目的社会资本方主要为各大建筑央企，各大建筑央企作为PPP项目的主要投资力量，应做好项目的投资决策论证，规范有序开展PPP业务，实现国有资产保值增值。要对PPP项目的边界条件进行科学分析，例如项目总投资、建设成本、运营成本、运营收入等关键边界指标的合理性，如边界指标确定的不合理，由此得出的项目投资财务分析指标必然不准确，无法反应项目真实财务指标情况。

社会资本方应以通过评审的总投资作为投资管理的限额，在项目实施过程中，如果项目实际投资总额与公司批复投资额发生重大偏差，或者项目资金来源及构成发生重大调整，与批复条件发生实质性偏差，除须按照国家规定履行行政报批程序外，还须重新履行投资决策程序，以保证项目满足预期投资收益指标。因此，要科学合理地分析项目的经济效益指标和边界条件，对项目投资决策论证是贯穿PPP项目整个投资管理生命周期的重要环节。

（三）加强资金统筹管理，提高资金使用效率

PPP项目在资金使用上，要提高资金的使用率，避免资金闲置。一是依托财务信息管理系统，加强财务管理，建立严格的财务预算执行约束机制，提高财务预算执行能力。二是要统筹做好项目的实施策划，做到资本金、贷款资金与工程进度的合理匹配，最大限度加快资金流动，降低资金成本并提高项目融资效率。同时考虑到资金的支付关系和计量与清算的关系，需要控制支付，避免多付。

（四）加强项目实施策划

项目实施计划主要包括项目管理计划、工作计划、工期计划、分包计划等。项目管理计划重点关注如何确定项目的管理模式，合理组织施工，以及如何为项目早日开工创造条件，在合同工期内完成施工工作，通过组织进度和资源来节省施工成本。分包计划旨在对项目实施过程的采购做好统筹，达到工期要求和质量要求。分包需通过招标等采购程序，有效控制采购成本。

同时树立重视投资项目设计的理念，充分认识设计对投资控制的重要性，项目从设计阶段做好充分的准备，对项目后期的施工组织、成本都有明显的帮助。设计阶段考虑不周，导致延误施工进度，增加施工成本的现象也很多。要了解设计思路，使设计具有合理性及可实施性。同时强化对投资成本的把控，避免由于设计工作失误导致增加投资的风险。

因此，一个好的项目实施策划是整个投资管理生命周期的重要因素之一，最终目的是保全投资，保护投资者的投资回报。

（五）积极拓宽融资渠道，提前做好融资筹划

在项目运营期，适时引入股权投资者，盘活存量资产，充分利用再融资手段，构建可持续的投融资体系。如基础设施Reits、IPO等。与此同时，扩大项目公司融资来源，寻找各种财务上合理的成本，包括证券化、保理和信贷融资，减少对现有债务融资的依赖及融资成本。

（六）树立全周期管理理念

PPP项目的全生命周期一般为十几年到二十几年，要树立全周期管理理念，编制项目的全生命周期策划方案。方案以投资项目全生命周期投资效益最大化为原则，以可行性、整体性、连续性为立足点，内容应覆盖项目投资、建设、运营、移交等全过程。投资项目全生命周期策划是投资项目管理体系的重要环节，是进行过程管理、绩效考核和后评价的重要前提和依据。方案通过后，项目公司应严格按照策划方案组织实施，实施过程中因特殊原因发生重大变更的，项目公司要对项目的全生命周期策划方案进行调整，并重新履行审批程序。

四、结语

PPP项目一般具有投资规模大，合作周期长、涉及项目利益相关方多等特点。在PPP项目的整个生命周期中，需要从决策论证、资金管理、实施策划、全生命周期策划等方面加强项目管理。社会资本方应根据PPP项目的管理制度、项目自身的情况和运作模式，加强PPP项目的全生命周期管理，提高投资管理水平、最终实现投资管理的目标，保证投资的回报。

【参考文献】

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[2]刘永平.公路工程PPP项目全生命周期工程造价管理风险及控制措施[J].智能城市，2020，6（23）：73-74.