政府环境管理公众参与的法规范构造

曹昌伟

一、问题的提出

在“美丽中国”建设背景下，如何处理好经济发展与环境保护的关系是我国各级政府必须面对和解决的问题。然而长期以来，我国一些地方政府行政人员基于政绩考核、个人升迁等因素的考量，往往片面追求经济增长，不仅引入了一些工艺落后、污染较重的企业，甚至在“招商引资”的旗号下选择短期行为，对企业污染环境、破坏生态的行为听之任之。环境质量的好坏与公众的生命健康、财产安全、居住的舒适性等密切相关，我国因公众反对与环境有关的项目、设施建设以及环境污染、生态破坏等环境问题所引发的群体性事件频发。据统计，自1996年以来，因环境问题所引发的群体性事件一直保持年均29%的增速。环境群体性事件不仅多发而且日益规模化。以2003—2014年发生的150起重大环境群体性事件为例，参与人数达到101—1000人的占55.9%，人数在1000人以上的占34.8%，1—100人之间的仅占9.3%，而有的环境群体性事件从最初几十人、上百人，发展到后来的上千、数千甚至上万人。作为一种群体性冲突事件，环境群体性事件往往具有对抗性、暴力性，比如集体上访、静坐请愿、聚众闹事、堵塞交通甚至围堵打砸涉事企业以及相关党政机关等。环境群体性事件不仅引发社会强烈关注、造成恶劣影响，而且会对政府管理、社会治安造成冲击，影响社会局部安全与稳定。

我国地方政府在环境管理过程中，多将公众排除在环境管理之外，而环境管理事关公众切身利益，当公众的利益诉求无法通过正常渠道予以表达时，公众往往通过非正常渠道、借助抗争性手段表达利益诉求，从而引发环境群体性事件，造成恶劣的社会影响。……