重大突发公共卫生事件应急管理比较研究

吴正刚　张宇

摘   要：2020年初，新冠疫情在湖北省武汉市暴发并迅速扩散至全国多地，国内的公共卫生事件应急管理体系暴露出能力储备不足、管理存在缺陷等问题。首先梳理了国内外应急管理领域的研究成果，分析了我国现有公共卫生事件应急管理模式及其特点，然后对湖北省与浙江省在抗击新冠疫情时采取的应急措施、产生的治理效果以及遇到的管理问题进行比较研究。最后给出提升我国公共卫生事件应急管理水平的对策，即完善应急管理体系、实现区域医疗资源的相对平衡和加强应急管理能力建设。

关键词：突发公共卫生事件;应急管理;新冠疫情;比较研究

中图分类号：C913.2;FR-05      文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2021）29-0134-05

引言

應急管理是政府部门、组织机构等在突发事件预防、准备、响应和恢复的全过程中，为有效预防、预测突发事件的发生并最大限度减少其可能造成的损失或负面影响所采取的一系列措施[1]。突发事件往往在复杂多变的情况下发生，管理者难以做出准确判断。2020年初暴发的新冠疫情给我国带来巨大影响，回顾一年以来防疫过程，不同地区应急管理表现存在着巨大差异。湖北省作为疫情的暴发地，初期暴露的管理问题非常严重。作为病毒输入型省份的浙江省前期感染人数较多，但其迅速启动重大突发公共卫生事件应急管理，取得较好效果。本文拟通过对两省抗击疫情的调查，分析其中的应急管理差异，挖掘存在的问题及其成因，总结出提升我国应急管理水平所需的各项管理要素。

一、突发公共卫生事件应急管理：现状与理论

（一）突发公共卫生事件应急管理现状

非典疫情之后，我国在应急管理制度建设、能力建设等方面显著提高，逐步形成了以“一案三制”为核心框架的现代化应急管理体系[2]。其中，卫健系统应急管理体系由“中央—省—地市—县”4级疾病控制与预防工作网络组成，在面对重大突发公共卫生事件时可以发挥出强大的制度优越性，在中央政府的带领下，各级政府、社会组织等多主体协同合作，体现出极强的资源调动能力和执行力。但面对本次突发的疫情，我国应急管理体系仍然暴露出一些问题，主要表现在预警功能薄弱、属地管理不规范、协同机制不成熟以及区域医疗资源不平衡等方面。

首先是疫情预警功能薄弱甚至失灵问题。主要是由地方政府轻预防预警、重疫情处理的固化思维以及在医疗卫生服务系统的市场化变革中公共卫生治理体系的结构性失衡所导致。预防部门的职能被弱化，面对突发疫情难以独立做出准确且快速的响应，致使政府被动决策。其次是疫情暴发属地管理过程存在不足。一是信息上报不及时。我国针对重大传染病的信息报送直报系统的实际操作流程与设计初衷不符[3]，直报系统实时性受到严重破坏。二是应急决策迟缓。虽然将决策权下放到基层会提高对危机的快速反应能力，但政府科层式的组织架构导致决策链条过长，将决策权下移并不容易实现。三是存在政府对社会主体缺乏信任的问题。利用权力进行过度管理的现象十分普遍，以致降低了管理效率、增加了管理成本。四是区域发展不平衡直接导致我国不同地区在应急管理意识、应急管理能力方面存在差异性。地区政府通常根据本地经济状况建设医疗卫生服务系统，导致不同区域医疗设施、诊治水平差异巨大;即使同为经济发达地区，也存在由于管理者意识差距使得地方政府医疗投入不足或失衡的现象，使得应急响应能力被弱化。

（二）国内外理论研究现状

近几年，国内外学者在应急管理研究方面聚焦于领导决策、组织结构、技术支撑等方面，通常以突发事件为背景，分析相关的管理理论与方法。

关于应急决策，国外学者提出了以环境识别为主导的决策模型[4]，将引起危机的关键因素与系统内经验模型匹配，给出判断，为决策者提供依据。但面临新型危机时，由于缺乏经验数据，这种决策就会失灵。目前，建立健全大数据辅助科学决策机制是政府应急管理的创新模式[5]。大数据分析技术具有可视化分析和预测灾害的能力，可以为科学化的危机管理决策开辟新的路径[6]。面对重大应急事件，大数据分析技术会帮助政府实现从被动管理向主动预防的转变、应急决策从“层级决策”向“扁平化决策”的转变[7]。但应急决策受到决策者的处置经验、事件本身性质与严重程度等诸多因素影响。由于决策者面临着启动应急响应可能产生的社会恐慌、舆情危机以及应对不力带来的追责等问题，容易引发地方政府在应急响应中的迟滞，产生“决策失灵”情况[8]。

关于应急组织，国内外学者认识较为一致，均强调政府需要与私营企业、志愿者组织以及个人公民建立伙伴关系，建立全民协同型应急组织，以应对危机带来的挑战[9]。也有外国学者认为，由于国外体制限制，调度资源能力有限，协同能力差，各组织间合作存在潜在冲突。组织间在制定协议应对危机的过程中所产生的交易成本会阻碍集体决策[10]，公私合作过程中承包商欺诈和政府滥用职权的情况会影响危机处理，如果没有完善的法律法规保障，则无法实现政府与社会主体的协同管理。童星认为，我国在多主体协同的模式上要强化党的领导及中央政府的协调作用，地方政府要承担更多的责任，加强各级组织间的联络和沟通[11]。应急组织是突发公共卫生事件应急管理体系的神经系统，健全和完善应急组织多主体协同网络十分必要。

关于技术支撑，欧阳桃花等认为，未来需要不断优化数字化平台的开发、开放、共享等机制，为突发公共卫生事件管理提供长效动态支撑[12]。韩万渠强调，要构建平台型政府，以产生跨界整合、助推多元主体有效合作的协同治理新格局[13]。Sahoh B等将社会化大数据分析技术引入到智慧应急管理中研究发现，作为实时数据源，管理者可以利用这一技术更有效地管理灾情[14]。Avvenuti M等认为，利用获取用户在社交媒体平台上共享的公开数据以实现对危机的监测与预警非常重要，但大规模的监控很可能会对公民隐私构成威胁[15]。大数据分析技术虽然有很多优势，但如何保证数据的真实性、可靠性及数据获取的难度都是值得考虑的问题。