贵州省营商环境建设问题及对策研究

薛耀淇 刘春梅 陆世娟

一、引言

营商环境是一项涉及经济社会改革和对外开放众多领域的系统工程，指市场主体在准入、生产经营、退出等过程中涉及的政务环境、市场环境、法治环境、人文环境等有关外部因素和条件的总和，其包括影响企业活动的社会要素、经济要素、政治要素和法律要素等方面。习近平总书记多次在会议上强调营商环境的重要性;明确要“营造稳定公平透明、可预期的营商环境”。2019年2月，国家发改委发布了《中国企业环境评价实施方案（试行）》，该试行方案大大加强了各个企业的发展信心以及发展竞争力，为打造营商环境推波助澜。同年6月贵州省政府印发营商环境建设实施方案。2020年中国城市营商环境排行榜有16座城市总分突破80分，相比2019年的8座城市数量增加了一倍。2020年贵州省发布深化“放管服”改革优化营商环境的工作要点。查询门户网站和媒体信息发现：贵州省多次提出将“全力优化提升营商环境”为企业发展提供更加便捷高效的服务。2020年贵州提升营商环境整体水平纳入政府绩效考核中，以各市（州）达到全国中等及以上水平作为营商环境打造的核心目标。通过查询门户网站发现自2020年以来贵州省建设营商环境的资讯共计800余条，省内各级地方政府从政策制度到公共行为上均高度重视营商环境建设，通过多种方式，助力打造营商环境，形成区域高吸引力。

贵州省作为西部大省，既有经济基础、市场环境、基础设施等基础条件固有的稀缺性，又面临经济增长放缓的挑战，市场有效需求不足，节能减排压力加大。营商环境是一个地区经济实力和竞争力的体现。在营商环境打造过程中，创新驱动被上升到一个层面，贵州省持续深化“放管服”改革，营商环境中的政务环境排名大幅度提升，但是其他如人文环境，市场环境等营商子环境指标差距大的情况仍存在，如何整合外部资源，解决普遍问题的同时，抓住主要矛盾，解决营商环境指标提升不均衡，区域发展不均衡等突出问题仍是当前营商环境建设面临的问题和挑战。本文旨在研究区域经济发展中的地方政府行为、贵州省营商环境发展现状和营商环境打造中主要面临的问题，并针对性给出解决方案，即评估各区域营商环境，抓住薄弱环节，逐项突破;明确府际学习，强化标杆引领;坚持需求导向，提供个性和精准服务;加强法治化建设，不断优化营商环境;以求促进形成优良的营商环境，进而最大限度激发市场活力和创造力。

二、营商环境及其政策

良好的营商环境越来越被认为是经济发展的关键驱动因素（Stern，2002年;世界银行，2005年;徐，2011年）。世界银行将营商环境界定为“企业活动从开办到结束的各环节中所面临的外部环境状况（World Bank，2019）。与世界银行相比，中国营商环境的定义更为详细，即“企业等市场主体在市场经济活动中所涉及的体制机制性因素和条件”。从营商环境的内涵方面来看，国家规划纲要中认为其需要包含：公平竞争的市场环境， 高效廉洁的政务环境，公正透明的法律政策环境，以及开放包容的人文环境;《2018中国城市营商环境评价》认为其应包含：软环境、生态环境、市场环境、基础设施环境、社会服务环境、商务成本环境;学者高敏认为应该包含：市场自由有序、政府透明高效、社会和谐稳定、法治成熟健全、要素配套完善;张三保则认为：市场环境、政务环境、法律政策环境、人文环境是重要的营商环境指标。综上所述，虽然评价体系各有差异，但是聚焦在政务、市场、人文、法律等方面的指标。

自2017年开始，贵州省已开始引入第三方评估贵州营商环境的改善情况;随后又引入本土高校对省域范围内的地方政府开展考核性评估。查询政府门户网站，2018年初，贵州省开启整治营商环境“两大行动”，并出台《贵州省优化营商环境集中整治行动方案》;2019年印发《贵州省营商环境优化提升工作方案》;2020年贵州省印发与营商环境打造相关的33条政策法规。由此可见，地方政府多手段着力优化营商环境，打造服务和效率双高的“贵州高地”。

三、区域营商环境建设的问题分析

通过查阅现有的信息网站和门户网站，得出结论：地方政府认为自己是营商环境的创造者和主人，目的是“营造营商环境”，过多人为地创造产业之间的关联;政策搭配和政策效果协同性不够，地方政府的政策工具主要集中在营造环境和重点扶持两个方面，政策的搭配的合理程度，对营商环境的促进的深度和力度有待评估;营造营商环境没有长远的思路，营商环境的打造没有长期观念，为了短期内获得高额回报主要通过减税让利，拼资源、拼政策换得企业的青睐;除此之外政策执行过程中存在许多不作为乱作为、破坏营商环境的人和行为，也在一定程度上影响了区域经济营商环境。本文结合对现象的分析，针对营商环境建设中的核心问题进行了归纳。

（一）以“招商引资”作为区域营商环境打造的核心手段

目前贵州省的营商环境的打造更多的是呈现自上而下的制度变革，主要是通过政府干预以及建立经济区和招商引资实现。

地方政府行为逻辑是基于财政收入最大化的目标，运用政府经济手段，打造“招商环境”。由于西部本身区位条件和经济发展现状，招商引资在贵州经济发展中扮演着重要角色，地方政府纷纷成立招商引资机构，将招商成果作为政绩衡量标准。搜索门户网站，我们发现贵州省有1900多个经济开发区，贵州省各地方政府营商环境中的招商引资的行为特征是“政府主导”，地方政府全程参与规划布局、区位选址、制定优惠政策、宣传、谈判到最终签署合同。一方面，政府 “拉郎配”式的资源聚集，各类开发区的招商引资项目同质化，不利于区域形成优势产业地带，发挥内部聚合效应，形成良性循环。另一方面，地方政府的“政绩”和“指标”实际上是招商引资的背后，体现了短期利益的最大化，违背建设“营商环境”和“放松管制、服务”的原则，同时过于关注“指标”也使得地方政府没有足够动力与精力去做好监管與公共服务，没有精力关注教育和科技服务提质增效，导致政府职能越位和缺失。

（二）营商环境指标发展不均衡，产业配套和区域经济联动效应缺失

贵州打造营商环境，对标评价标准，从第三方评估报告显示，近年来贵州营商环境排名大幅提升。在排名提升的背后也需要看到营商环境的优化是一项系统工程，需要政治、经济、法治等各个层面的体系化的协同完善。查询文献按照张三保等人对于中国省份营商环境评估指标和结论，贵州省2019年排名10位，其中子环境维度中政务环境排名2位，法律政策环境排名15位，人文环境排名21位，市场环境排名28位。营商子环境发展不平衡，在融资创新资源获取和对外开放方面，短板效应明显，在研发的投入和产出，人力资本等方面的与优势省份相比差距明显。某一具体指标表现落后的成因不一，市场环境的指标成因较为复杂，涉及众多市场主体，主要原因在于贵州区域产业整合度低，产业链环节分割，现阶段还没有形成步调统一、互助互利的产业良性发展态势。

四、区域营商环境打造的核心策略

（一）评估各区域营商环境，抓住薄弱环節，逐项突破

各地方政府需要持续引入第三方评估，对照重点指标，分析解剖，找问题原因，寻解决方法。深入分析营商环境子环境指标落后的原因，主要是各类资源如人力资源（参与知识创新和技术创新的科技人员）;知识资源（高校和科研机构的科研成果、论文、专利等）;资本资源（政府财政资金投入、企业协同创新研发投入、金融中介机构投融资等）的支撑度不够，打造营商环境需要地方政府主抓区域内政策支持与制度完备程度，尤其是关注本区域的创新文化，包括个人、企业、政府、机构等对创新参与度、支持度以及对创新失败的容忍度;关注本区域的基础设施建设、产业发展。围绕贵州省重点发展的企业和产业模式，第一阶段重点解决短板问题，第二阶段再去优化指标，营商环境普遍改善才可能较好地满足不同企业、不同投资者的诉求，才符合优化营商环境双高的内在要求。

（二）明确府际学习，强化标杆引领

边干边学，从宏观层面来看，区域营商环境定位于受当地政治制度、人文社会环境等因素影响的特定区域环境;从中观层面来看：许多不同的要素在区域范围内组成一个系统整体，随着系统内部分工协作，地方政府通过系统内的分工协作、知识转移和行业间的频繁交流，在这个过程中地方相互学习和借鉴;从微观层面来看：基于资源异质化的特点，各地方政府在学习的基础上，不断适应环境的变化进行内化，来提升自身营商环境竞争力。府际学习中需要注意的是营商环境具有一定的正、负向外部性，其中正向外部性表现为区域营商环境的辐射与扩散对整个区域环境有带动作用，负向外部性表现为营商环境打造中各类地方政府 “搭便车”，贡献率低的主体获得过多的利益也会导致资源提供方利益受损。因此需要正确认识地方政府在营商环境打造中的作用，尊重其不同角色，同时政府也要找准定位，在协调资源，塑造标杆上发力，引导和影响产业集群自组织内部发展。

（三）坚持需求导向，提供个性和精准服务

不同地区经济背景的企业面临着不同的挑战，所遇到的营商环境挑战各不相同，对于营商环境的核心诉求千差万别，贵州省2019年国民经济和社会发展统计报告显示，省内第一产业增加值占地区生产总值的比重为13.6%，二、三产业的比重分别为36.1%和50.3%。在招商引资的产业分类上，先进装备制造业320余项，生态特色食品业250余项，基础材料产业200余项。需要结合多样性和特殊性需求，人才环境建设上下功夫，提供个性和精准服务，各级地方政府可以在服务、信用、环境上进行改进，针对省内企业发展的核心定位，为投资者创建公平、透明、可预期的营商环境。

营商环境首先是市场化的营商环境，发挥市场在资源配置中决定性作用。在打造营商环境中，政府通过简政放权、放管结合，努力营造“创新、创业”氛围，提升企业的获得感。与此同时，进一步加强对营商环境的监测和调查，把法治作为营造营商环境的最高防线，举一反三，狠抓整治，认真实施各项战略，优化营商环境，确保区域制度环境与市场形势相适应。

（四）加强法治化建设，不断优化营商环境

习近平总书记指出，“法治是最好的营商环境”。法治是规范现代市场经济运行的重要手段之一，是保护市场主体权益，创造平等、良性的市场竞争环境的根本措施。法制营商环境建设是一个全面的、长期的、动态的过程，法制营商环境建设必须尊重案件的解决，着力解决企业的困难，满足企业的需要。在法律框架下，完善与营商环境相关方面的基础设施，要听取市场主体和政府部门的建议和意见，创建体系完整、内容科学严谨、稳定可持续的法律法规。

依法行政是构建法治营商环境的基础。政府行政法的适用必须在法律的监督下进行，严格遵守国家法律法规。通过公平公正的司法，给遵纪守法的市场主体树立信心，逐渐减少企业违法犯罪行为。要加强法制宣传教育，营造廉洁守法的法制氛围，要确保公务员依法行政，公平公正地履行职责。营商环境法治化的完善是企业运行的有力保障，营商环境法制化是营商环境优化的核心。优化营商环境是正在进行时，是一场持久战。一个坚实、有序、稳定的营商环境，最有利于释放市场活力，以促进经济发展。

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（作者单位：薛耀淇，贵州大学公共管理学院;刘春梅，成都信息工程大学管理学院;陆世娟，贵州财经大学公共管理学院）