我国排污许可管理制度的立法协同与规范共治结构研究

史 学 瀛， 杨 博 文

(1.南开大学 法学院，天津 300350；2.南开大学 环境司法研究中心，天津 300350)

一、前 言

在我国环境治理体系中，排污许可管理与其他环境管理制度具有密不可分的关系。中共中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》第三十五条提出：“完善污染物排放许可制，尽快在全国范围建立统一公平、覆盖所有固定污染源的企业排放许可证制，依法核发排污许可证，排污者必须持证排污，禁止无证排污或不按许可证规定排污。”这明确了排污许可制度在整个环境治理体系中的重要作用，提出要对排污许可法律制度进行不断完善，进而实现对固定污染源排放的综合治理。同时，也体现了我国排污许可管理制度在立法过程中，应当遵循《中华人民共和国环境保护法》(简称《环境保护法》)中所提出的“损害担责原则”“综合治理原则”，以期实现我国环境治理体系的完整性和系统性。我国《排污许可管理系例》已于2020年12月经国务院常务会议通过，成为规制企业排污的行政法规，但是仍有很多地方需要完善，进而实现对固定污染源排放的综合治理。因此，我国《排污许可管理条例》在立法过程中应当兼顾与其他环境管理制度的协同效果，明确环境治理主体的责任，使得企业按照排污许可证载明的内容合法排污，保障社会公共利益的实现[1]。

二、我国排污许可管理制度的环境法规范定位及立法原则

我国排污许可证制度从1987年开始试点，逐渐作为能够管控排污企业履行环境保护义务，并维护环境完整性(Environment Integrity)的行政法规。从排污许可制度的演进过程来看，经历了《控制污染物排放许可制实施方案》《排污许可证管理暂行规定》《固定污染源排污许可分类管理名录(2017年版)》《排污许可管理办法(试行)》《排污许可管理条例(草案征求意见稿)》的过程，但是现在的立法应当从申请、核发、监管、争议解决等方面不断完善现有的《排污许可管理条例》[2]。我国排污许可管理制度的法律原则是指导实体性规则和程序性规则实施的基础，从我国现有的环境治理体系来看，对环境影响评价制度等予以简化的目的，实际上是为突出排污许可管理制度在整个环境管理体系的核心地位。

1.我国排污许可管理制度的功能定位

排污许可管理制度是环境治理体系中的“过程环境风险治理”，是利用内化于环境法规范中的标准制度，要求控排企业履行环境保护义务、承担环境法律责任的一种形式，具有法的形式合理性基本特征，体现了排污许可管理制度在控制固定污染源排放的自治性。排污许可管理制度根据所核发的排污许可证所载明的内容和统一标准，来规范控排企业的排污行为，体现了排污许可管理制度在适用中的普遍性特征。排污许可管理制度现在的法律形态是，通过建立《排污许可管理条例》《排污许可证管理办法》等一系列规则体系，将实体性规则作为核心，赋予生态环境主管部门监管控排企业的合法性，程序规则是排污许可管理制度规范体系的重要组成部分。同时，明确了生态环境主管部门在监管过程中的权限职能。因此，我国目前的排污许可管理制度仍然具有“单项性”的特征。排污许可管理的规则体系是规范控排企业排污行为合法性的来源，有利于明晰环境治理过程当中排污事实认定的范围[3]。虽然排污许可管理制度在环境治理体系中十分重要，但是仅依靠排污许可管理制度只能解决环境治理全周期中的事中和事后阶段，却无法规制环境治理全周期的环境污染风险。为此，排污许可管理制度应当解决环境法规范的形式合理性和实质合理性的冲突和矛盾。环境影响评价制度可以对控排企业、建设项目进行事前监管，环境标准制度、监测制度以及总量控制制度、环境保护税法律制度等也能够从事中和事后对环境风险进行控制[4]，实际上，排污许可管理制度和其他环境管理制度均为实现环境治理中公平、正义的价值诉求而设定[5]。排污许可管理制度也并非能够通过精准的规则设计，实现对环境治理全周期的风险规制。排污许可管理制度的立法原则应当在实现保障公共利益的发展中不断调整，从而明确其在环境法规范体系中的全新定位。

2.我国排污许可管理制度的立法原则

我国《排污许可管理条例》在总则部分明确了立法的基本目标。生态环境主管部门实施排污许可管理制度的目的是为使得企业更好地履行环境保护义务和责任，拟开展对控排企业的全面许可监管以及固定污染源的协同治理模式。针对控排企业不履行排污许可义务所致整个区域内的环境质量无法达到标准的，应当提升污染物排放控制标准。《排污许可管理条例》在环境治理体系中实际上是处于过程监管的范围之内，因此，通过总量控制来减少污染物排放，从“损害预防”和“风险预防”的角度实现固定污染源综合治理，是排污许可管理制度立法的总体目标[6]。

首先，我国排污许可管理制度遵循了综合协调原则。综合协调原则是排污许可管理制度建立的核心。在环境治理体系中，应当实现治理主体、治理对象、治理目标、治理阶段等方面的统一。《排污许可管理条例》的出台，将作为连接所有环境管理制度的桥梁和核心，与环境影响评价制度、环境保护税法律制度、总量控制制度、排放权交易制度等均有十分密切的联系[7]。综合协调原则就是要求排污许可管理制度的建立，能够从整体出发，实现实体正义和程序正义的统合，融合其他环境管理制度，为其他环境监测、环境税收以及排放权交易等行为提供具有法律依据的凭证，从而提升其他环境管理制度的耦合性和有效性[8]。

其次，我国排污许可管理制度遵循了属地责任原则和权责法定原则。属地责任原则要求各地方管理部门根据核发的许可证来对控排企业进行属地管辖，在责任的归属上，应当由核发单位承担相应的法律责任。排污许可证是控排企业从事环境管理行为的行政许可，该行政许可具有唯一性。企业排污行为应当根据排污许可管理制度，遵守环境标准并承担相应的法律责任，履行环境保护的义务。生态环境主管部门对于控排企业实施依法监管，根据排污许可证所载明的内容进行过程管理，其权利和义务是由我国《环境保护法》所赋予的[9]。

最后，我国排污许可管理制度遵循了公众参与原则。公众参与可以保障公众在环境治理中的知情权、参与权和监督权。以常态化的方式使得公众参与到制约控排企业规范排污的进程当中，同时也是监督和规范生态环境部等权力机构的重要方式，更好地实现环境治理中的民主与法治，是排污许可管理制度建立的重要原则。从社会公众的角度上看，由于排污许可管理的全周期可以分为发证审批、用证管理及证后监督，社会公众通过参与排污许可管理的全周期，对企业违法排放污染物的行为进行举报，能够更好地保证社会公众的切身利益，同时也减少了环境邻避效应等社会负面舆论的产生，以及环境执法权力寻租现象的发生。从企业的角度上看，企业按照排污许可证所载内容依法排污，不仅受到环境执法人员的管控，同时还需要接受社会公众的监督。社会公众不仅可以监督企业是否履行环境保护义务，也可以监督环境执法机构是否履行了环境监管职责。“双重约束”更能够促使企业依法排污，通过建立信用机制和负面企业清单制度等来保证企业履行环境保护义务。

三、我国排污许可管理制度的规制效果检视及其结构性问题

为了能够更好地规制控排企业的排污行为，进而对固定污染源排放进行约束和控制，我国制定了《排污许可管理条例》，明确了控排企业“违证排污”的法律责任。《排污许可管理条例》作为一部行政法规，兼具公法内核的环境风险治理和市场经济的推进，具有二元的法律功能属性[10]。我国《排污许可管理条例》在出台以后，已经发挥了效力，因此，从对《排污许可管理条例》司法效果的检视过程中，可以发现我国《排污许可管理条例》的规制效果及其向“回应型法”转型的问题[11]。

1.我国排污许可管理制度规制效果的实证检视

通过对裁判文书网、威科先行法律数据库有关“违证排污”的司法案例检索和分析，针对案件类型、案件时间、案件规模、案件审理阶段和司法裁判结果进行了实证检视，如表1、表2所示。通过司法案例的实证分析，旨在找出我国排污许可管理制度与其他环境法规协同发挥作用的完善路径[12]。

表1 控排企业“违证排污”司法案例的实证分析表

表2 有关排污许可涉案主要内容的归纳统计表

从上述的实证资料可以发现，排污许可管理制度在环境治理阶段、时间范围、治理对象以及治理内容发挥了规制效果。排污许可管理制度反映了对控排企业监管的风险防控目的。从治理阶段上看，仅涉及排污许可证纠纷、违反排污许可管理规定的案件上看，均发生在环境治理的中、后阶段，但是，如果其中涉及到了环境影响评价的造假、违反总量控制标准等制度时，案件的复杂程度和审判程序将会增加。

从时间范围上看，我国在2017年制定了《固定污染源排污许可分类管理名录》、2018年制定了《排污许可管理办法(试行)》，但实证数据显示的这两年间的案件数量却呈现递增趋势，也就是说，我国排污许可管理制度并未能有效发挥作用，这有悖于我国排污许可管理条例立法的基本原则和目标，排污许可管理制度所具有的一些弊端和社会诉求也通过实证的结果反映出来[13]。由于排污许可管理涉及排放权的交易和排污费的征收，而我国现阶段针对涉及排污费征收欠缴的司法案件较多，也反映出现有的排污许可管理制度在制度设计中没有与其他有关环境管理制度形成制度联动和耦合的效果[14]。从治理对象、内容和案件的类型上看，由于排污许可管理属于行政行为，因而行政类案件数量占比较大。但不容忽视的是，控排企业不仅违反排污许可管理规定，同时大幅度排放重金属、有毒物质，产生环境犯罪行为的案件数量占比居第二位。也就是说，排污许可管理制度应当是环境资源犯罪红线的第一道防线，从环境风险防范角度看，排污许可管理制度的失灵，将会导致控排企业犯罪事实认定更加隐匿和复杂[15]。因此，单项立法模式已经无法满足我国排污许可管理制度的现实诉求，而其向协同立法转型的过程中也将面临很多困境[16]。

2.我国排污许可管理制度在环境法规范中的结构性问题

首先，排污许可管理制度并未纾解环境法规范结构的问题。从规范结构的内部来看，排污许可管理制度更加注重法律的自治性，提炼出对违法排污案件具有重要意义的法律原则，进而形成了以“总则、申请与审批、排污管理、监督检查、法律责任以及附则”6章为主体内容的《排污许可管理条例》。这种结构形式合理性使得排污许可管理条例具有一定的规范效果。但是，《排污许可管理条例》立法模式的弊端也逐渐显现，同时也出现了与其他环境管理制度脱节的困境，无法满足社会发展与环境治理的新诉求，因而《排污许可管理条例》规制控排企业的法律效果也捉襟见肘[17]，造成法律许可总量大于发证允许总量的矛盾冲突，单一的标准和规则体系使得现有的《排污许可管理条例》难以发挥应有的效果[18]。现有的排污许可管理制度并未能够实现规范结构“形式合理性”与“实质合理性”的统合。

其次，排污许可管理制度与其他环境管理制度存在脱节。我国排污许可管理制度是落实环境治理体系中“风险预防原则”的基础[19],不仅包括科学基本确定情况下对环境造成的风险，同时也包括科学不确定性下的环境风险。排污许可管理制度应当作为环境治理过程中事中和事后阶段的法律制度。从对我国现行排污许可管理制度规制效果的实证分析上看，尽管已经严格地规制控排企业的“违反许可证要求排污”行为，但是，控排企业在污染环境行为中，不仅会违反许可证要求排污，同时在事前的环境影响评价阶段就已经开始弄虚作假，从而违反污染物总量控制制度，抑或产生环境资源犯罪行为等[20]。如果排污许可管理制度与其他环境管理制度相互脱节，则会导致多项制度在环境治理体系的要素结构中缺乏统一性，继而弱化了控排企业所应当承担的环境保护责任和义务。

最后，现行《排污许可管理条例》并未体现法律规范对环境治理诉求的回应。规制效果是反映法律规范和社会实际诉求之间互动效果的最终体现[21]，即达成环境治理的“实质正义”价值共识。由于环境治理具有综合性，即综合生态系统范围内，各项环境要素均应当受到环境法规范的保护。我国《排污许可管理条例》在规范流域区域的纳污能力和排污许可证关系上付之阙如，这实际上是未能回应海洋污染治理的核心诉求。对于水、大气纳污能力规范的“软约束”环境并不能体现环境治理的综合性特征[22]。如果排污许可证不能明晰环境要素、纳污能力与总量控制、许可范围之间的关系，那么，单纯强调排污量的降低仍然难以达到预期的效果。

四、我国排污许可管理制度的立法协同进路与规范结构重塑

从试行阶段的表征就可以发现，我国排污许可管理制度已经无法满足现有的环境治理诉求，规制控排企业的效果并不明显。因此，亟待与其他环境法规形成协同治理结构，以此来回应社会不断发展中对环境治理所提出的新挑战。我国排污许可管理制度的立法应当根据综合协调的原则，在明确其作为环境治理中核心地位的同时，加强在立法中与其他环境管理制度关系的协调，如与环境影响评价制度、总量控制制度、排放权交易制度等，使得排污许可管理制度作为回应型环境法规范对环境治理结构完整性的弥合[23]。

1.我国排污许可管理制度向“回应型法”转型的纾困进路

我国《排污许可管理条例》的立法目的，就是要对多污染物实施综合治理。同时，根据污染物产生量、排放量、对环境的影响程度等因素，对排污单位实行排污许可分类管理。因此，排污许可管理制度并非只是通过自治性的规范来实现对控排企业排污行为的规制，而是要与其他环境管理制度进行协同控制[24]，这就要求排污许可管理条例必须回应环境治理中的现实诉求，保障环境利益得以实现。从环境治理的外部性上看，排污许可管理制度作为“回应型法”可以理顺环境法规范的秩序结构，使得环境治理的外部成本尽可能的内部化。排污许可管理制度需要回应环境治理中的诉求，在关注环境质量本身的同时，厘清排放许可与排污许可证之间的关系。

从法律文本的角度上看，我国《排污许可管理条例》规定了根据排放标准发放许可证的规定，具有治理污染行为法规范形式的合理性特点。但是，从根本上却未能回应环境质量未达标准的区域发放排污许可证的现实诉求，法规范的实质合理性并未能够通过《排污许可管理条例》的内容体现出来。因此，纾解我国排污许可管理制度规范问题，就应当将其向“回应型法”转型，以环境法规范的实质合理性对形式合理性予以弥合。排污许可管理制度应当明晰环境质量标准和排污许可之间的关系证成路径，回应环境质量未达目标的地区排污许可证核发的法律基础，进而更好地对控排企业的排污行为进行有效治理，并兼顾环境质量提升的正当性与治理污染的合法性。我国排污许可管理制度在转型的过程中，实现规范结构“形式合理性”与“实质合理性”的统合，进而实现排污许可管理制度在保护环境利益中公平、正义的价值诉求。

2.我国排污许可管理制度与其他环境管理制度的立法协同

我国《生态文明体制改革总体方案》中虽然明确了排污许可管理制度在环境治理中的核心地位，但是，排污许可管理制度在向“回应型法”转型的过程中，应当有效衔接其他环境管理制度，体现环境管理的完整性。我国排污许可管理制度在立法过程中，不仅应当体现其作为环境治理规范的合理性、灵活性，而且应当强调环境治理规范形式正义的法律权威[25]。排污许可管理条例理应反映环境治理的综合性特点，从立法上应当明确多个环境管理制度在环境治理中的先后顺序，将环境影响评价制度作为排污许可制度实施的前置程序，可以理顺环境治理体系要素结构的内在逻辑，从而更好地保证排污许可制度在事中、事后环境治理中的重要作用。

我国排污许可管理制度在立法中应当将法律多元价值取向作为立法基础。《排污许可管理条例》第三十条提出了综合治理污染物排放的重要性和正当性，因此，排污许可管理制度应当加强在环境治理体系中与其他环境管理制度的耦合性。对多项环境管理制度在治理主体、治理客体、治理范围、治理目标、治理周期等要素进行界定和比较，进而探索环境治理体系中各项环境管理制度的法律本质。环境影响评价制度处于环境治理的事前阶段，而总量控制制度、排放权交易制度与排污许可管理制度一样，处于环境治理的事中和事后阶段[26]，在立法过程中应当通过比较这些环境管理制度的差异性，基于前置法律程序，如环境影响评价制度和“三同时”制度等，克服排污许可管理制度的自治性缺陷。在排污许可管理条例立法协同路径的探索中，应当坚持多元共治的法律构造，统一环境治理体系下多项环境管理制度的立法原则，在明确排污许可管理制度在环境治理体系中基础性地位的同时[27-28]，推进环境影响评价制度、总量控制制度以及排放权交易制度的立法革新，在建设项目资格准入、控排企业总量控制和市场化排污手段的发展中明确排污许可管理制度的规制进路，进而实现环境治理法治化的能力提升，有效回应社会对环境治理的实际诉求，体现我国《环境保护法》损害担责的法律原则。《排污许可管理条例》与其他环境管理制度有效衔接还应当体现在处罚规则和法律责任上，也就是说，对企业违反排污许可证内容排放污染物以后，对企业的处罚应当与其他环境法规范相互衔接。在我国《环境保护法》统筹之下，既不能根据多部行政法规对企业违法排放污染物进行重复处罚，也不能在出现违反多个法律法规对其进行“一刀切”式的处罚，针对企业的处罚应当体现环境法规范的联动效应。所谓联动效应，即企业在违法排放污染物时，应当首先责令其改正，对损害的环境予以修复，或承担相应的治理费用；对于拒不改正的，则应当按照我国《环境保护法》的规定按照原处罚数额按日连续计罚。同时，为了体现“污染者负担原则”，应当限制违法排放污染物的企业停止生产等处罚措施和强制性措施。

3.我国排污许可管理制度对环境治理结构完整性的弥合

我国排污许可管理制度的法治内涵是将内化于环境治理体系之中的污染物排放标准作为基础性法律依据，以此来处理违证排污的不法行为。排污许可管理条例对规制排污行为的规则体系都具有明确的规定。但是，环境治理过程中仍然需要通过借助前置性环境标准、程序规则进行法律判断。因此，我国排污许可管理制度在有效衔接其他环境管理制度的同时，应当体现环境治理结构的完整性[29]。从综合生态系统的角度上看，应当纳入所有环境要素的排污许可内容，反映排污许可管理制度对环境治理诉求的回应。我国生态环境部已经明确要将海洋、水体、大气等污染物的总量控制、排污许可进行综合管理，实际上就要求排污许可管理制度在规范结构的建构中应当涵盖综合生态系统要素结构。

《排污许可管理条例》的立法目的就是要实现环境治理的实质公平和正义。从规范结构的共治角度，应当通过对各类环境要素纳污能力的管控，使得污染物控制标准与总量控制标准保持一致的目标，进而实现环境质量的提升[30]。排污许可管理制度规范共治结构的建立，能够有效弥合其他环境管理制度在环境治理全周期中的缺陷，对生态环境保护责任目标的综合治理基础进行了补强。排污许可管理制度的规范共治结构也反映了协同治理环境问题的法治逻辑[31]，在保持现有的环境法规范形式合理性的基础上，更加注重回应环境治理的现实诉求，将环境治理的整个阶段、各类环境要素综合考量。排污许可管理制度规范共治结构的建立实际上是对现有环境法规范结构的矫正，最终实现环境治理体系下各项环境管理制度“个体规范结构”与“共治规范结构”的良法善治。

五、结 语

我国《排污许可管理条例》自2021年3月1日起正式实施。排污许可管理制度的立法目的就是拟通过环境法规范的建立有效规制固定污染源的排污行为。单项立法模式已经无法满足环境治理的现实诉求。因此，排污许可管理制度也在逐渐向“回应型法”转型。排污许可管理制度在环境治理体系中具有核心作用，亟待通过有效衔接其他环境管理制度的同时，建立规范共治结构。排污许可管理制度以环境容量作为依据，坚持了综合协调原则、属地责任原则、权责法定原则和公众参与原则，并通过明确环境要素纳污能力和排污许可之间的关系，体现环境保护公平和正义的基本价值共识。规范共治结构的建立，就是要求我国排污许可管理制度能够从环境治理体系出发，在治理的全周期有效协调其他环境管理制度共同发挥规制效果，根据综合生态系统的要素结构特征，全面整合现有规范体系，进一步明晰排污许可管理制度的适用范围，从治理主体、治理客体、治理范围、治理目标回应规制控排企业排污行为的诉求。排污许可管理制度作为减少固定污染源排放的手段，可以将环境影响评价制度作为把控关口，将总量控制制度、环境监测制度、排放权交易制度等作为控制方式，进而有效推进我国环境风险预防的法治化进程。

除此之外，我国将力争于2030年实现碳达峰，于2060年实现碳中和，目前温室气体的排放尚未在排污许可证中明确规定，但是，在我国碳市场建设不断成熟的过程中，企业也必将受到碳排放总量控制的要求。我国于2012年就已经开展了碳排放权交易试点工作，在总量控制目标下，企业具有碳排放的指标，超出指标则要参与市场交易，购买排放权，这与《排污许可管理条例》中提出的污染物排放总量控制以及排污许可分类管理目标相一致。在我国生态文明建设进入了以降碳为重点战略方向、推动减污降碳协同增效、促进经济社会发展全面绿色转型的背景下，碳排放量也必将纳入企业排污许可证的调整范畴，应当做好排污许可与温室气体总量控制之间的衔接，整合现有有关排放许可的法律规范及制度，有效规避法律碎片化的问题。环境法规范的联动和共治，能够有效满足我国减污降碳的需求，同时也可以使得各项环境法规范“各司其职，相互衔接”，在我国《环境保护法》的统筹之下，共同发挥环境治理的功能，促使企业能够依法排污、控制排放，加快推进我国环境法典化的进程。