中国可再生能源政策效力、效果与协同度评估
——基于1995～2018年政策文本的量化分析

兰 梓 睿

(天津社会科学院 资源环境与生态研究所，天津 300191)

发展可再生能源已成为我国节能减排的重要举措。在 “十四五”期间我国将推进能源革命，建设清洁低碳、安全高效的能源体系，大力提升风电、光伏发电规模，安全稳妥推动沿海核电建设，建设一批多能互补的清洁能源基地。为了改善能源结构、减少大气污染物的排放，我国采取了大量政策措施，如在“十三五”期间制定了建设现代能源体系、推动能源结构优化升级等具体规划，截至2019年，我国可再生能源在非化石能源中占比超过85%，支撑非化石能源消费比重提前一年达标；风电、光伏发电首次“双双”突破2亿千瓦；可再生能源年发电量超过2万亿千瓦时；可再生能源利用水平和质量稳步提升，水能利用率同比提高4个百分点，达到96%；弃风率、弃光率降至4%和2%，分别下降3个百分点和1个百分点[1]。以上数据表明我国可再生能源发展方面已经获得了一定的成效，但是严峻形势与国际压力依然存在，尤其是能源转型发展战略的实施以及可再生能源政策工具的选择等方面仍有较大的不确定性[2]，而且可再生能源项目开发的可持续性、发展动力欠缺等特点，决定了推进可再生能源进一步发展需要政府颁布政策来支持。所以，在可再生能源持续性发展的挑战下，我国政府推进可再生能源发展应进一步做好顶层设计，灵活运用法律、行政和经济等措施，完善可再生能源发展的政策体系，早日实现我国可再生能源发展目标。

对于可再生能源政策的研究，学者主要从分析可再生能源政策的法律属性[3-4]、寻找可再生能源政策的最优路径[5-7]、完善可再生能源价格补贴政策[8-10]、评价可再生能源政策的实施成效[11-12]、促进可再生能源发展的工具选择[13-14]以及探讨可再生能源政策的国际比较与启示[15-17]等方面进行研究，并提出了切实可行的政策建议，为我国制定可再生能源政策提供了科学依据。但上述研究只关注了可再生能源政策一个分支或一类政策措施的内容、政策成效和发展方向等方面，并没有从政策本身进行探讨，缺乏对政策不确定性和主观性的关注[18]，忽略了对可再生能源政策预期功能和作用的分析探讨，研究结论存在一定的片面性；另外，上述研究中偏重于对可再生能源政策中某一项政策措施的研究而忽略了对政策系统性的探讨，同样缺乏对可再生能源政策全面性的研究[19]。因此，以政策文本作为切入点，对我国现有的可再生能源政策的政策力度、目标和措施，不同政策工具之间的协同度以及各部门之间的配合状况进行分析，揭示政策制定背景、规律和原理，可以对可再生能源政策的制定、实施和完善发挥重要的参考作用。

从政策文本内容和特点出发对政策量化研究最早由Libecap在1978年提出[20]，他将美国内华州涉及矿产权的各项法律进行梳理并进行计分量化，依据量化结果对矿产权政策进行评估研究，后来国内外学者开始利用政策量化方法开展研究。Daugbjerg等收集了英国的27项体育运动推广政策文本，设立8个维度评估标准对其进行政策效力研究[21]；Small针对美国轻型汽车能源政策，建立能源模拟模型对其政策效力以及开发成本进行评估[22]；Farchi利用政策量化方法对1948年到2015年的英国医疗政策进行梳理和量化研究，揭示了英国医疗政策的演变规律[23]；殷华方等收集了1987、1995、1997和2002年的外商直接投资产业政策和投资目录，并对其赋权进行量化研究，根据政策量化结果判定外商投资产业政策的有效性[24]；孙涛和温雪梅以京津冀地区大气污染治理为主题，将相关政策分为政策文本和行动文本进行量化研究，发现政策制定的演变规律和行动策略等结论[25]。

以上研究成果关于政策量化研究方法和研究思路对本研究有着较大的启示。在上述研究基础上，本文将我国可再生能源政策文本作为研究对象，收集1995年到2018年期间的我国可再生能源政策文本，其中包括水能、风能、太阳能、生物质能等可再生能源的促进政策(本文涉及的可再生能源促进政策是指各部门颁布的政策文本，包括政策力度、政策目标以及政策措施等内容)，构建政策评估模型并对其进行量化研究，根据政策评估结果对我国可再生能源政策的政策效力、政策工具实施效果、各政策部门间协同度和政策措施协同度的演变过程进行分析，并依据研究结论和可再生能源发展现状为我国政府制定可再生能源政策提供建议。

一、研究方法与数据来源

1.政策效力评分标准与评估模型

现有的政策效力研究中，具有代表性的研究框架是彭纪生等学者提出的三维度(政策力度、政策目标和政策措施)政策文本量化评价模型。模型强调了政策力度是由政策发布主体和政策类型决定的；政策目标和政策措施主要由政策发布内容的明确程度决定的[26]。本研究参照彭纪生等的政策效力测量标准，构建了“政策力度—政策目标—政策措施”三维度的政策效力量化评估模型，对中国可再生能源政策进行效力评价。

政策力度主要用于评价可再生能源政策的行政影响程度以及法律效力等，一般情况下政策颁布机构级别越高，政策效力越大[27]。依据国务院《规章制定程序条例》和彭纪生等[26]的政策力度评价手册，将政策力度设置为5个等级，分别赋予1～5数值以评价可再生能源政策力度大小。政策目标主要用于评估可再生能源政策文本中提出的实现目标，一般而言，实现目标越明确、量化程度越高，评分越高。由于政策样本只是涉及到可再生能源这一主题，相对集中，而且政策目标评分标准只有3条，数量较少，为了保证评价结果差异性显著，将政策目标设置为3个等级，分别赋值为1、3、5，区别于政策力度评价分数设置标准。具体评分标准见表1。

表1 政策力度、政策目标评分标准

政策措施是指政府机构为实现政策目标所采用的政策工具，主要用于评价可再生能源政策措施的可操作程度以及政策手段的具体程度和明确性等。本研究参考经济合作与发展组织(OECD)1996年提出的环境政策措施分类标准[28]，将政策措施分为命令控制型、经济激励型和示范引导型等3种政策工具，并依据每种政策措施的可操作性、详实程度和执行力程度等分别赋值，具体见表2。

表2 可再生能源政策措施的评分标准

将我国1995年到2018年可再生能源政策文本内容采取数据化处理，并依据上述评分标准找出每条政策文本的政策力度、政策目标与政策措施，一一对应表1和表2的评分细则对其进行评分，为了更清晰地展现可再生能源政策效力的变化趋势，本文将政策效力分为政策整体效力和政策平均效力，根据公式(1)计算各年度可再生能源政策整体效力，利用公式(2)计算各年度政策的平均效力。

(1)

(2)

其中，i表示可再生能源政策执行开始年份，N表示第i年可再生能源政策数量总和，j表示第i年开始执行的第j项可再生能源政策，gj表示第j项可再生能源政策的政策目标分数，mj表示第j项可再生能源政策的政策措施分数，pj表示第j项可再生能源政策的政策力度得分，PEi表示第i年可再生能源政策的整体效力分数，APEi表示第i年可再生能源政策的平均效力分数。

2.政策工具效果评价模型

本研究将政策措施分为命令控制型、经济激励型与引导示范型3种政策工具类型，那么不同政策工具的政策效力以及促进可再生能源发展的效果需要进一步分析。因此，通过建立多元回归方程模型对可再生能源政策执行效果进行实证分析，并将各年度全国可再生能源发电量表示为促进可再生能源发展的政策执行效果。考虑到上一期的可再生能源发电量对本期的发电量产生显著的影响，故在建立政策工具促进可再生能源发展的效果评价模型中，将上一期的可再生能源发电量纳入评价模型中。

在现实情况中大多数政策的政策效力并不是在执行之初就能显现，而是经过一段时间才发挥作用，具有一定的滞后性。所以，构建多元回归方程模型需要考虑可再生能源政策的滞后影响，具体见公式(3)。

RENt=C+αPRENt+β1COMt-d+β2ECOt-d+β3GUIt-d+εtt∈[1995,2018]

(3)

式(3)中REN表示全国可再生能源发电量，C表示模型中的常量，PREN表示上一年全国可再生能源发电量，COM表示命令控制型政策工具的政策效力，ECO表示经济激励型政策工具的政策效力，GUI表示引导示范型政策工具的政策效力，t表示可再生能源政策执行开始年，d表示可再生能源政策执行的滞后期(滞后期将根据AIC、SC准则进行选择)，α、β1、β2、β3表示各变量的系数，εt表示其他随机因素的影响。

3.政策措施协同度评估模型

通过对政策效力文献的梳理发现，政策协同问题对可再生能源政策的评估至关重要，不仅可以揭示可再生能源政策制定背后的各主体博弈关系，也有利于发现可再生能源政策的制定机制。政策协同一般是指一条政策所包含不同政策工具的情况，同一条政策所包含的政策工具越详实，政策措施协同度越高。Huang等[29]通过研究发现不同政策工具应相互配合达到协调一致，并实证分析了政策协同可以促进经济绩效的增长等。因此，本研究参照彭纪生等[26]学者的科技政策协同度评估模型，利用公式(4)计算各年份可再生能源政策措施的协同程度。

(4)

其中，PMi表示第i年可再生能源政策的政策措施协同度，N表示第i年可再生能源政策数量，pj表示第j条可再生能源政策的政策力度评分，mjl和mjk分别表示第j条可再生能源政策中的第l项和第k项政策工具的评分，l和k表示命令控制型、经济激励型与引导示范型政策工具中的任意两项。

4.数据来源

本研究从北大法宝法律数据库以及国务院和各部委门户网站收集了1995年到2018年之间国务院和各部委颁布的与可再生能源相关的政策，为了确保政策样本的全面性，并采用万方数据中的可再生能源政策对上述政策样本进行核对，最终收集了与可再生能源相关的政策117条。通过对上述可再生能源政策文本的精读，从中筛选出与可再生能源高度相关(政策文本应包括政策力度、政策目标以及政策措施等相关内容)的政策96项，其中包括全国人民代表大会、国务院、财政部、国家发展和改革委员会、住房和城乡建设部、科学技术部、工业和信息化部、国家环保总局、国家海洋局以及国家林业局等10多个机构独立或联合颁布的可再生能源政策。此外，本文涉及可再生能源政策效果的发电量数据分别来源于1995～2018年《中国统计年鉴》。

二、可再生能源政策效力分析

1.政策效力得分及其演变

根据公式(1)可以得到我国颁布的可再生能源政策整体效力得分，其走势呈现出周期性的上下波动(见图1)，1995～2010年和2011～2018年期间可再生能源政策整体得分曲线均表现为“M”形状。具体来说，政策整体效力得分出现4个小周期，其中政策得分出现峰值的年份有2006年、2009年、2013年和2016年，政策整体效力得分依次是118分、196分、114分和149分，而得分低于40分年份只有4个分别为1995年、2001年、2017年和2018年。如图1所示，不难发现可再生能源政策的年平均效力较平稳，2009年政策平均效力达到峰值，其后逐渐有所下降。具体来说， 2009年之前可再生能源政策年平均势力得分较平稳，分数在15分左右，2009年政策年平均势力得分出现峰值达到22分，2009年之后得分逐渐减少，分数在10分上下。可再生能源政策效力得分走势受到政策力度、政策目标以及政策措施等因素的影响，因此，下文依次分析政策力度、政策目标和政策措施与可再生能源政策效力的关系。

2.政策力度与政策效力的关系分析

(1)政策数量与政策效力的关系分析

从图1中可以发现，我国颁布的可再生能源政策文本数量与政策整体效力的变化趋势大致相同，呈现出周期性的上下波动，这表明我国可再生能源政策阶段性更新较快。具体来看，1995年到2018年可再生能源政策文本数量和政策整体效力共出现4次政策增幅峰值，分别是2006年、2009年、2014年和2016年，政策文本数量依次是8个、9个、11个和10个。这4次可再生能源政策高峰可以大致分为两类：一类是国民经济和社会发展规划纲要的起始阶段(2006年和2016年)；另一类是规划纲要的结束阶段(2009年和2014年)。再者，1995年到2018年期间可再生能源政策数量和政策整体效力最低点大致出现在2010年和2015年。2010年和2015年分别是“十一五”规划和“十二五”规划”的最后一年，可再生政策的文本数量和整体效力出现了最低点，这可能由于我国为了充分发挥已颁布的可再生能源政策效果而在这两年颁布了少量的辅助性政策。

(2)政策层级与政策效力的关系分析

政策年效力得分与政策力度具有密切联系。政策颁布层级越高，政策力度评分越高，从而政策整体效力得分越高。图2将可再生能源政策整体效力影响因素分解为政策力度、政策目标和政策措施3个维度，3个维度变化趋势差异较大，但可以看出政策力度得分曲线走势较平稳，并出现下降的趋势。这是由于可再生能源政策大部分是国家各部委颁布的方案和通知等，只有少量是全国人大代表大会或国务院颁布的法律或命令等，如全国人民代表大会分别在2005年和2009年颁布了《中华人民共和国可再生能源法》和《中华人民共和国可再生能源法(2009修正)》等。政策力度平均得分在2009年以后表现为逐渐下降的趋势，这与可再生能源政策层级密不可分，2009年以前我国颁布的可再生能源政策数量较少，但是大部分是全国人大或国务院颁布的法律或命令等，而2009年之后虽然可再生能源政策数量大幅度增加，但是都是以条例、通知和方案等形式出现，政策力度平均得分还有较大的提升空间。

3.政策目标与政策效力的关系分析

政策目标清晰度和可量化程度越高，政策目标评分越高，政策整体效力得分越高。首先，2006年、2009年、2014年和2016年可再生能源政策整体效力得分较高，这与政策目标密不可分。2006年全国人民代表大会审议通过的《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》的政策目标清晰度和可量化程度较高，明确提出在“十一五”时期我国将建成30个10万千瓦级以上的大型风电项目，并在部分地区形成百万千瓦级的风电基地，以及并网风电装机、生物质发电装机分别达到500万千瓦和550万千瓦等具体建设目标。政府为了实现上述发展目标以及推进可再生能源的发展进程，在“十一五”时期的起始阶段颁布了较多的可再生能源政策。在“十一五”规划纲要基础上，2016年颁布的《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》进一步提出建设现代能源体系，其中明确继续推进风电、光伏发电发展，加快发展生物质能、地热能，并完善风能、太阳能、生物质能发电扶持政策等政策目标。为了配合我国现代能源体系的构建，政府在“十三五”时期的开局之年颁布了大量的可再生能源发展的配套政策。其次，为了完成“十一五”和“十二五”规划纲要中提出的建设具有法律约束力的可再生能源发展目标，以及提升我国政府公信力和国际形象[30]，在2009年和2014年(即规划纲要的结束阶段)我国颁布了一系列的可再生能源发展政策。这表明我国可再生能源政策制定过程中短期发展目标较明确，但应兼顾长期目标的设定，这可以进一步提高政策系统性和战略性，可再生能源政策效果和作用将得到更好的发挥。再次，从图2中不难发现政策目标平均效力得分虽然波动较大，但总体上维持在同一个水平，得分方面低于政策措施，提高空间较大，这表明政府颁布的可再生能源政策应加强政策发展目标的清晰度和可量化程度，进而促进可再生能源政策执行力提升，适度加大可再生能源政策目标压力，引起政府相关部门和可再生能源企业等各主体的足够重视，从而提高可再生能源政策整体效力。

图2 政策力度、政策目标和政策措施平均得分的演变

4.政策措施与政策效力的关系

由图2可知，政策措施得分走势呈现出上下波动，但是得分高于政策力度和政策目标，说明政府规定了较完善的可再生能源政策的具体实施措施。结合图1，不难发现，政策措施与政策平均效力趋势线并不吻合，这是因为每一项可再生能源政策文本可能包含多种政策工具，不能简单地分析政策措施与政策平均效力之间的关系，应考虑每一项政策文本中的不同政策工具与政策效力的关系。因此，本文具体分析不同可再生能源政策工具对政策整体效力的影响。

对可再生能源政策工具在1995年至2010年以及2011年至2018年这两个时间段的政策整体效力进行比较研究，如表3所示。从表3中可以看出，在1995年到2010年间，虽然命令控制型政策的整体效力得分最高，但是与其他两类政策工具差距较小，其中经济激励型政策的整体效力水平最低，说明在考察期间内政府没有重视可再生能源政策的激励手段，但采用多样化的政策工具促进可再生能源快速发展。在2011年到2018年间，命令控制型政策的整体效力水平远高于其他两类政策工具，而经济激励型政策与引导示范型政策的整体效力得分相同，说明在此阶段政府采用了严格的命令控制型政策促进可再生能源发展，如规定了强制执行的准入门槛、具体条件和评价标准以及制定了专门促进可再生能源项目的强制性管理办法等。可再生能源政策的3类政策工具中，命令控制型政策的整体效力增幅最大，从10.5增幅到19.5，而经济激励型政策与引导示范型政策的政策整体效力得分增幅较小，分别增长了0.9和0.2，这表明命令控制型政策一直处于可再生能源政策工具中的主导地位，但如何发挥政策工具中的经济激励作用以及激发地方政府和可再生能源企业等参与积极性是未来可再生能源政策的发展方向。

表3 可再生能源政策工具的政策效力描述性统计结果

此外，从可再生能源政策工具的政策整体效力极值角度看，3类政策工具的极小值较小，并且与极大值相差很大，说明政府运用可再生能源政策工具过程中出现了波动性，其原因与上文提到的政府颁布可再生能源政策出现的周期性波动相关。

5.政策效果与政策效力的关系

为了检验不同政策工具政策效力显现后的效果，根据公式(3)对可再生能源政策工具的政策效果进行回归分析，具体估计结果见表4。从结果中可以看出调整后的R2是97.86%，数值大于90%，并且通过F值检验，表明模型总体上拟合优度较好。为了避免样本数据出现多重共线性问题，估计结果中包括各个变量的方差膨胀因子数值，即VIF数值，可以得到各个变量的数值均小于10，说明样本数据中潜在的多重共线性并没有对回归结果造成严重影响。可再生能源政策工具的滞后期根据AIC准则和SC准则计算，一般通过两个数值达到最小化时来计算各变量的最优滞后分布长度，因此，各变量的滞后期均在1到3年之内，可以表明回归结果能够较好地解释可再生能源政策工具在现实中发生的情况。

从表4可以发现，引导示范型政策可以有效地促进可再生能源发电量的增加，其系数0.3800(Prob.=0.0051<0.1)，表明该项政策工具对可再生能源发展具有正向促进作用。引导示范型政策通过完善引导政策体系以及制定可再生能源项目的引导措施等政策手段给予地方政府和可再生能源企业积极开发可再生能源项目的直接引导，并提供可再生能源产业推荐目录和技术示范，促进可再生能源发展效果最显著。经济激励型政策虽然对可再生能源发电量的增加具有正向促进作用，但是效果并不显著，这说明经济激励型政策通过对可再生能源价格补贴或对可再生能源项目提供财政支持等方式不能对地方政府或可再生能源企业产生积极的刺激作用，其原因可能是由于经济激励型政策手段比较单一，缺乏多元性，不能刺激现有企业积极参与到可再生能源项目开发中，也可能由于现有经济激励型政策的激励力度较小，不能吸引相关参与主体投入到可再生能源开发项目。命令控制型政策对可再生能源发电量存在显著的负向抑制作用(Coef.=-0.3173，Prob.=0.0278)，这种结果与我国政府颁布可再生能源政策的分布结构产生较大的偏差。目前我国已发布的可再生能源政策中，命令控制型政策文本数量较多，政策效力最大，但实际对可再生能源发展产生了制约作用。其原因可能与命令控制型政策内容有关，命令控制型政策主要涉及可再生能源项目立项的准入条件、标准以及对可再生能源项目开发的监督和管控等方面，也增加了地方政府和可再生能源企业进入开发可再生能源项目的难度，从而间接抑制了可再生能源发电量的增加；也可能与命令控制型政策配套的惩罚与监管手段有关，严厉的惩罚措施与严格的监管程序也客观上增加了相关主体进入可再生能源项目开发的难度。

表4中的估计结果还显示，前一年可再生能源发电量对后一年的可再生能源发展形成了显著的正向促进作用(Coef.=1.2003，Prob.=0.0000)，这表明可再生能源发电的基础设施建设是促进可再生能源的发展的一个重要因素。因此，我国应进一步提升可再生能源发电设施的建设效率以及提高可再生能源发电储能设备的技术水平，从而有效促进可再生能源的快速发展。

表4 可再生能源政策工具的政策效果估计结果

三、我国可再生能源政策协同度分析

1.可再生能源政策部门协同的演变分析

可再生能源政策部门协同是指多个政府部门联合颁布同一条可再生能源政策。从图3可以看出，我国可再生能源政策的联合颁布数量呈现出周期性的波动，这与我国可再生能源政策文本总量的周期性波动相关，其中只有2001年、2005年和2013年没有出现部门协同的情况。再者，1995年到2018年期间我国可再生能源政策的联合颁布政策比例大多处于20%到60%之间，虽然所占比例较低，但是可再生能源政策部门协同的趋势已经出现。这也表明我国可再生能源政策的制定处于单一部门与多部门联合颁布同时并存的阶段。进一步研究发现，可再生能源政策联合颁布的部门中，国家发展和改革委员会、财政部以及生态环境部等部门是联合颁布政策最多的3个部门，其中多部门联合颁布政策类型大部分是通知、公告、方案等，只有少量是规定与条例标准等。这说明我国可再生能源政策协同部门中，处于主导地位的是掌握行政资源和财政资金的部门，而生态环境部弱于前2个部门；同时部门协同发布的政策类型多数是通知、公告等，这些政策的政策力度水平较低，并且政策落实周期较短，制约着多部门制定可再生能源政策过程中的长期协同，也阻碍了系统化和战略性政策的颁布和实施。

图3 可再生能源政策部门协同的演变分析

从上述分析可以发现，我国对可再生能源的发展越来越重视，希望调动各部门力量来提高可再生能源在能源消耗总量占比，从而使我国能源结构清洁化。但值得注意的是，在可再生能源政策部门协同过程中，政策颁布主导部门对于不需要或需要较少的行政资源与财政资金的政策，会独立颁布；对于需要占用较多资源与财政资金的政策，就必须和其他辅助部门联合颁布，而通过耗费较多行政资源与财政资金来促进可再生能源发展的措施往往实施的周期较短，就造成了部门协同颁布政策的力度水平较低等问题[31]。另外，各部门协同过程中也会出现部门之间的博弈问题，当政策颁布主导部门要求其他部门协同参与时，其他辅助部门会考虑自身利益而有选择性地参与协同，对于颁布政策对自身利益较大时会选择积极参与协同，否则会消极参与，这将容易出现部门协同颁布的可再生能源政策失灵等情况，从而降低了可再生能源政策的实施效果。因此，政府在政策制定过程中应避免上述问题的产生，加强各部门在可再生能源政策部门协同过程中的协调和引导。

2.可再生能源政策措施协同度分析

图4显示了1995～2018年间我国颁布的可再生能源政策中命令控制型政策、经济激励型政策与引导示范型政策之间协同度的演变过程。从图中可以看出，4种政策措施协同均表现为周期性的波动，其中2006年、2009年和2016年达到协同度峰值，这是由于在上述年份我国颁布了大量的可再生能源政策，尤其是多种政策工具共同使用的政策。3类政策措施协同的演变过程可以大致分为3个阶段：第一阶段为1995～2008年，我国可再生能源政策逐渐增多的阶段，3种政策措施协同的协同程度高于其他措施的协同度，这说明伴随着2005年《中华人民共和国可再生能源法》的颁布，政府相继颁布的可再生能源政策中采用了多种政策工具，全方位地为可再生能源产业发展营造良好的发展环境；第二个阶段是2009～2012年，经济激励型政策与引导示范型政策协同度一直领先，这表明在可再生能源快速发展阶段，政府不仅对可再生能源产业的发展给予财政补贴和价格优惠等，也加快进度建立可再生能源示范基地引导当地政府和企业开发可再生能源项目；2013～2018年是第三个阶段，命令控制型政策与经济激励型政策的协同度超过了其他政策协同，这是因为随着前期可再生能源产业快速发展，可再生能源产业发展不均衡、发电设施不达标等弊端和问题随之而来，政府不得不采用命令控制型政策工具严格把控准入门槛以及加强对可再生能源开发项目审批和管理，对审批合格的项目继续给予资金扶持和价格优惠等。实际上，可再生能源政策措施协同相对于单一政策措施的使用，对于解决当今我国可再生能源产业发展出现的问题更加有效，因此，政府应充分利用多种政策措施协同的可再生能源政策，并及时反馈政策实施效果以便调整政策方向。

从图4中还可以发现，经济激励措施与其他政策措施协同是我国可再生能源政策应用最多的政策协同组合，这表明1992年我国市场经济体制方向进一步确立后，政府开始大量运用经济手段与其他政策措施协同促进可再生能源发展。但是值得注意的是，目前我国处于经济高质量发展与能源结构转型的双重压力下，政府运用财政税收等经济手段受到制约，因此应利用金融市场和其他经济手段与其他政策措施的协同推动可再生能源健康有序地发展。另外，命令控制型政策与引导示范型政策协同的协同度较低，说明政府在可再生能源政策制定过程中对这两种措施结合使用不够，应加强管理可再生能源示范项目以及完善可再生能源项目的引导体系。

图4 可再生能源政策措施协同度的演变分析

四、结论与建议

本文收集、整理了1995～2018年我国可再生能源政策文本，从政策力度、政策目标和政策措施3个维度构建可再生能源政策的评估模型，并根据评估结果对我国可再生能源政策的协同进行了分析。主要结论有5点。

第一，我国颁布的可再生能源政策文本数量与政策整体效力的变化趋势大致相同，呈现出周期性的上下波动；政策平均效力较平稳，并出现了逐渐下降的趋势，而政策整体效力的提升主要依靠政策文本数量和政策颁布层级的共同影响；从3个维度变化趋势来看，政策措施平均得分较高，应加强政策力度与政策目标平均效力的提升，进而促进可再生能源政策平均效力水平的提高。

第二，经济激励型政策与引导示范型政策的政策效力差异较小，但低于命令控制型政策的政策效力水平，这表明命令控制型政策一直处于可再生能源政策工具中的主导地位，未来可再生能源政策的发展方向应注重发挥政策工具中的经济激励作用以及激发地方政府和可再生能源企业等主动参与的积极性。

第三，可再生能源政策的政策效果分析与政策效力研究结论出现显著差异。相对于经济激励政策与引导示范型政策，政府更加偏好运用命令控制型政策，但是命令控制型政策对可再生能源发电量的增加产生显著的负向抑制作用，而引导示范型政策有效地促进可再生能源发电量的增加，经济激励型政策效果并不显著。由于命令控制型政策增加了地方政府和可再生能源企业进入开发可再生能源项目的难度，间接抑制了可再生能源发电量的增加，然而引导示范型政策对可再生能源项目的开发提供了直接支持，促进可再生能源发展效果最显著。因此，政府在制定可再生能源政策过程中应高度重视上述差异，及时做出调整。

第四，可再生能源政策部门协同的演变过程中，政府部门联合颁布政策数量呈现出周期性的波动，而且表现为政策力度水平较低、政策落实周期较短等特征，这表明我国可再生能源政策的制定处于单一部门与多部门联合颁布同时并存的阶段；另外，政策协同部门中处于主导地位的是掌握行政资源和财政资金的部门，而生态环境部处于辅助地位，因此会出现部门之间的博弈问题，政府应加强各部门在协同过程中的协调和引导。

第五，对可再生能源政策措施协同度的演变分析发现，可再生能源政策措施协同相对于单一政策措施的使用，对于解决当今我国可再生能源产业发展出现的问题更加有效；经济激励措施与其他政策措施协同是政府应用最多的政策协同组合，而命令控制型政策与引导示范型政策的协同度较低。

根据上述研究结论以及我国可再生能源政策现状，提出以下4点建议。

首先，从政策战略性和系统性角度出发提升我国可再生能源政策的整体效力。我国可再生能源政策制定过程中由于实现我国短期的可再生能源发展目标较明确，长期目标出现难以兼顾的情况，则出现了政策系统性和战略性不足等问题，不利于可再生能源政策效果和作用更好的发挥。由于政策的战略性直接影响着政府颁布政策的效率[32]，因此，我国在今后的可再生能源政策制定过程中，应从政策战略性和系统性角度出发，提升政策的整体效力。

其次，提高我国可再生能源政策的政策力度与政策目标。由于政府颁布的可再生能源政策大部分属于法律效力层级较低的政策，且政策发展目标清晰度和可量化程度低，不仅阻碍了可再生能源的快速发展，也降低了进一步提高可再生能源政策制定和实施过程中的战略性和系统性。因此，政府应适度提高可再生能源政策的政策力度和政策目标，加强政策目标的可量化程度并由更高的权力部门颁布可再生能源政策。

再次，充分发挥示范引导型政策与经济激励型政策对可再生能源发展的促进作用。虽然命令控制型政策一直处于可再生能源政策工具中的主导地位，但对可再生能源发展有显著的抑制作用，政府应审慎使用命令控制型政策，而充分发挥示范引导型和经济激励型政策的正向作用，将政策工具中的经济激励作用以及激发地方政府和可再生能源企业等主动参与积极性作为未来政府制定可再生能源政策的发展方向。

最后，加强可再生能源政策部门与措施的协同。一方面，可再生能源政策制定过程中，政府应避免出现各部门之间的博弈问题，强化各部门在协同过程中的协调和引导，尤其是加强生态环境部在推动可再生能源发展过程中的主导地位，有助于进一步实现能源结构的清洁化。另一方面，为了更好地解决我国可再生能源产业发展出现的弊端，政府应充分发挥多种政策措施的协同作用，及时反馈政策实施效果以便调整政策方向；强化命令控制型政策与引导示范型政策的协同，加强对可再生能源示范项目的严格管理以及完善可再生能源项目的引导体系。