城市型旅游度假区的空间指标体系构建研究

李鹏鋆

（上海同济城市规划设计研究院有限公司，上海 200092）

参照《旅游度假区等级划分标准》的定义，城市型旅游度假区指位于城市建成区内，具有良好的资源与环境条件，能满足游客休憩、康体、运动、益智、娱乐等休闲需求，相对完整的度假设施聚集区。城市型旅游度假区因与城市的空间和各类功能关系密切，构建空间指标体系时既要考虑城市的功能属性，也要考虑旅游度假空间的特殊性。随着国家国土空间规划体系的建立和国土空间规划城市设计相关规范的不断完善，如何通过空间指标构建正确处理市民与游客、保护与发展、普遍需求与地域特色之间的关系，实现旅游度假区和城市的平衡发展是城市型旅游度假区建设的重要议题。

1 空间指标体系对城市型旅游度假区的发展意义

在城市的发展过程中，城市控制性详细规划有一套相对完整的指标控制体系，通过用地性质、高度、容积率等指标指导城市的开发建设，但该指标体系中几乎没有直接和旅游度假相关的内容。探索城市型旅游度假区的空间指标体系，能够有效完善国土空间规划和旅游度假区规划的理论体系。

构建针对城市型旅游度假区的空间指标体系，有助于从城市的宏观层面给予旅游度假区一定的指标倾斜，以引导和丰富城市的度假旅游功能，有效实现城旅融合和景城一体化发展[1]。

针对不同类型的旅游度假区，通过强制性和指导性的空间指标引导，实现普遍性和特殊性的融合，实现旅游度假城市的有序化发展和差异化建设。

2 构建城市型旅游度假区空间指标体系的困境

2.1 资源保护与旅游开发矛盾凸显

城市中的旅游度假区通常依托城市中独特的自然资源和优美的生态条件进行设置，但在城市规划中，生态敏感地带一般是重点的保护对象，严格禁止开发建设，例如海岸、沙滩、森林、山岳等良好的环境资源。

这些资源是发展旅游度假活动的重要依托，是城市观光旅游、休闲度假的核心要素。城市规划与旅游规划在核心资源的保护方式、空间边界划定、总量控制、开发时序等方面的出发点不同，存在较多矛盾。如何在保护的基础上合理利用自然资源，是构建旅游度假区空间指标体系首先需要考虑的问题。

2.2 用地性质与规模难以界定

城市型旅游度假区一般在城镇的建设用地红线内，本质属于城市用地，但城市用地分类中并没有旅游度假用地的类型，在量的计算上也没有规定如何纳入城市建设用地的计算。用地性质的模糊会导致管理的真空，计算方法的空缺导致用地规模难以控制。

在城市的总规层面，旅游度假用地属于可建设用地，但不参与中心城区建设的用地平衡。由于城市控规或旅游度假区专项规划中没有进一步明确用地的指标，导致在下一层次的规划编制中出现大量以旅游度假用地的名义突破总规中的用地规划[2]。

旅游度假区内部的各项功能的用地比例以多少为宜、开发建设的强度如何确定，不同类型旅游度假区各不相同，也难以硬性规定。

2.3 旅游度假特色难以体现

旅游度假区内功能复杂，并以旅游休闲度假功能为主导，现有的城市控规侧重城市各类建设用地的控制，相关的控制指标大多无法直接指导旅游度假区的建设，对于旅游度假的功能需求难以准确表达。

城市控规中对于旅游度假区的指标不够细化导致针对性不足和旅游度假产品的特色不明，例如常用的城市建设指标体系缺少对于吃、住、行、游、娱、购各要素的控制引导，难以形成特色化、规模化、层次化的旅游度假空间[2]。

3 城市型旅游度假区的空间指标体系构建

3.1 构建思路

针对目前城市型旅游度假区所存在的问题，综合考虑规划特色与可操作性提出城市型旅游度假区“四位一体”的空间指标体系构建路径，即“资源环境双评价-规划衔接细化-技术规范审查-因子优化修正”的构建思路。

通过资源环境双评价，识别资源的旅游度假价值和开展旅游度假行为对环境的干扰程度，确定空间的不同等级的保护与开发边界，以此明确各类基础量化指标，例如可建设空间的占比、生物的多样性底线、生态绿地的最低保有量等。在此基础上，审查各类上位规划，做好空间及指标的衔接，例如充分吸收来自城市总体规划、生态环境影响评估、绿地系统规划等上位规划中的强制性指标，进行对接和落实。

针对特定的规划意图，落实各类法规和规范中的相关指标，例如创建国家级旅游度假区就要严格对照和落实《旅游度假区等级划分》《旅游度假区等级划分细则》等指标。旅游度假是一个综合性较强的产业，策划具有较强的主观性，存在大量弹性指标，例如重点步行街区的道路密度多少比较合适、广场的遮阳率定位多少。对于该类指标，除了给予一定的取值范围外，更应当参考现有比较成功的实践案例，针对指导性的指标根据实际情况和发展阶段进行因子修正，从整个指标体系进行不断优化。

四位一体指标体系构建路径如图1所示。

图1 四位一体指标体系构建路径

3.2 构建要点

（1）双评价与底线控制。

资源环境双评价是对旅游度假区内的资源和环境进行评价，明确范围内的生态本底和限制条件，即进行开发边界的约束和开发强度的控制，能够明确旅游度假区中各个地块的生态价值和开发价值以及适合开展何种旅游度假活动，以此作为空间指标构建的基础。

通过双评价系统摸清旅游度假区的资源家底和旅游承载力，通过定性和定量相结合的方法进一步对空间进行细化评价，最终得出禁止、限制、允许和适宜开发四大空间类型，有侧重点地针对不同的地块细化控制指标，坚持尊重自然、顺应自然、保护自然的理念，突出生态文明建设，促进生态价值转化。

（2）旅游用地与功能混合。

细化城市控规中对于旅游度假用地的控制指标，调控旅游度假区的开发规模。由于旅游度假区的服务对象以外来游客为主，建议将城市型旅游度假区建设指标在全市平衡，纳入城乡建设用地总指标，在城乡建设用地流转中统筹考虑，而非局限于中心城区的建设指标平衡。另外，应将用地分类和旅游度假区的用地类型进一步对应，以便指标计算和减少模糊地带。

作为城市型旅游度假区的用地，在保证度假旅游服务功能的前提下，需要加强与城市整体旅游发展之间的融合，对规划范围内的用地进行综合考量，提倡旅游、商业、公共设施、景观等的复合使用，即用地功能混合。城市型旅游度假区的指标设置中应鼓励大型居住区、公共活动区、文化娱乐区、综合商业区、客运交通枢纽地区、核心休闲旅游区内的用地混合。

例如旅游度假区中可以保留适当比例的房产开发，但用以出售的房产项目和旅游接待设施两者的总建筑面积比例应不大于1∶2。

（3）指标偏向。

城市型旅游度假区的指标体系应突出旅游度假区的特色引导，通过挖掘自身特色，结合地域文化和自然环境特点，设计富含自身特色的旅游空间和度假产品[3]。在指标体系方面应针对性提出对于旅游交通、广场街巷、公共设施、旅游产品等方面的控制引导。

例如，在交通方面着重增加对于度假设施集中区的步行专用道的长度、专用道的密度、自行车专用道长度，商业区功能街区的路网密度等指标。广场街巷方面增加街区规模、广场绿化率等指标。公共设施方面增加千人床位数、公厕半径、网络普及率等指标。旅游产品方面增加演艺场次、夜间活动比例等相关指标。

针对不同类型的旅游度假区可强化相对应的控制指标。例如城市属性更强的旅游度假区，应加强对公园、广场、绿道、公共设施等公众可活动场所的控制与建设引导，维持或提高度假区内公共性质用地的比例，拓展公共服务设施种类，增加绿地、广场等公共开放空间。对于生态保护要求更高的旅游度假区则应强化红线、空气质量、噪声、物种多样性等指标。

4 结语

城市型旅游度假区的指标体系涉及内容广泛，难以一概而论，但通过“四位一体”的空间指标体系构建思路，能够提供一条切实可能的路径。通过对双评价、功能混合、指标偏向等切入点的深化，能够强化城市型旅游度假区的生态价值转化、旅游度假氛围营造，城旅和城景的进一步融合。