财务视角下土地开发整理项目资金管理的问题与对策

湖南省土地综合整治局

引言

湖南省土地整治机构紧紧围绕自然资源部和省委省政府工作部署，扎实开展土地开发整理工作。例如：2017年共组织实施各类项目444个，建设规模12.3万公顷，新增耕地185.08公顷，总投资39.42亿元，其中省级财政投资37.23亿元，整合其他涉农资金2.2亿元。2018年组织申报下达了省级土地整理、复垦、开发项目289个，市县级土地整理项目168个，项目建设总规模142.5万亩，总投资24.87亿元，全部为省级财政投资37.23亿元。在推进全省土地综合整治工作上实现了新的跨越，为全省每年实现耕地占补平衡和耕地总量动态平衡做出了应有的贡献。湖南省土地综合整治局转变工作思路，创新工作方式，扎实加强各项基础工作，规范各项工作程序，推进项目管理规范化、透明化、制度化和精细化。

一、土地开发整理项目资金的特点

（一）来源广

就土地开发整理项目来看，其专项资金的来源广泛，比如新增建设用地土地有偿使用费，包括中央与省级所分配的；省级农业土地开发资金也是一个重要组成部分，是自土地出让金中计提的；此外还包含社会自筹、银行融资等其资金来源。

（二）数额大

土地开发整理项目的资金数额较大，呈现出逐年递增的态势。在不同阶段下项目投资金额也有所不同，早期的土地开发整理项目投资仅为几百万元，而今项目投资在千万元以上，重大工程项目达几十个亿。对比土地开发整理项目与农业投资项目可以发现，前者的资金数额明显较大。

（三）拨付快

土地开发整理项目中，资金是已有资金中返还或通过计提获得，项目资金充足，在符合拨付规定且满足拨付条件的情况下，资金拖欠的概率较小。

二、土地开发整理项目资金管理的问题

其一，思想重视不足，专业化程度低。土地开发整理项目所涉及资金众多，但由于资金管理意识不足，监督不到位，导致极易出现规划不符合实际、合同违规和挤占套用资金等问题，资金并未得到科学化利用。工程实施阶段管控不到位，管理人员的专业化水平不高，管理力度不足，导致施工中存在偷工减料、随意变更等问题。项目所涉及内容众多，但并未应用专业化的审核手段，数据准确性不足，审计报告水平较低，财务管理较为混乱，资金利用效果也并不理想。

其二，资金拨付不及时，地方配套资金不到位。土地开发整理项目所涉及金融较多，周期较长，若资金拨付的及时性不足，极易对整个工程质量造成影响。资金拨付阶段有着复杂的审批程序，拨付效率也比较低，部分财政部门受到利益驱使而从中作梗，导致资金难以及时到位。项目资金管理需重视地方配套资金的完善，但很多项目实际推进中往往会受到地方财政经济的影响而难以落实配套资金，工程进度和质量也无法保证。

其三，合同管理不规范，精细化管理落后。项目资金管理以合同管理为核心，若合同签订不规范，其作用难以得到真正发挥。部分项目中合同签订文本并不标准，预决算、承包范围和工期要求等内容并不严谨，导致工程中存在一定风险，甚至并未依照合同办事，项目资金管理的有效性不足。项目精细化管理的实现，能够提高资金利用效率，尽管当前项目资金管理制度不断完善，但无法满足形势需求，招投标管理的严谨性不足、缺乏项目实施细则及合同管理粗放化等，这些问题的存在，都严重影响财务管理整体效果。

其四，预算编制不规范，组织效率有待提升。资金管理过程中若预算编制不到位，内容不符合实际情况，则很难加以有效执行，进而影响资金管理效率。由于项目工期较长，审核时间也比较长，材料价格及实施难度等都有可能发生变化，若组织效率不高则势必会影响项目的执行。

其五，管理职责混乱，审计监督不得力。项目管理中若职责不清，多头负责，则极易在发生问题时互相推卸责任，影响管理的有效性。项目资金管理以审计监督为屏障，现行审计局限于传统竣工结算审计，并未深入且准确地审查合同、招投标、施工阶段及竣工验收审计等内容，审计监督的有效性不足。

三、土地开发整理项目资金管理的策略

（一）提高思想认识，加强预算管理

土地整理项目中资金使用的科学化与安全性，有助于提升财政专项资金使用效率，为国土事业的发展提供支持。在资金使用管理方面必须要提高认识，保证资金观念树立的正确化。土地开发整理项目中资金具有专项性，实际用途特定，不可随意变更。单位领导必须要对资金管理形成正确认识，以政策文件为引导，学习业务知识，以便落实科学化管理。

项目资金管理中预算管理的实现，必须要保证预算的全面性，从各项目入手就预算进行编制，明确编制的原则、依据、办法和要求等，保证预算的完整性。立足土地开发整理项目具体情况出发，需要严格审查项目预算，监控预算执行情况，保证预算的严肃性。在竣工决算验收阶段，财务部门需积极参与其中，令竣工决算验收与项目资金拨付相协调。项目前期工作的规范化开展，能够为技术服务提供支持，符合项目管理要求。

（二）部门联动，加强资金应用内外管控

土地开发整理项目资金管理阶段，需要明确项目法人，促进法人责任制的规范执行，在明确部门责任的基础上，实现部门联动，保证资金拨付、使用、核算及审计等工作的有序推进。土地整治平台可发挥自身积极作用，通过政府与其他组织的协调，打造综合化管理模式，调动社会各界参与积极性，保证资金投入机制的规范化，满足土地整理开发项目对于资金的需求，财政压力也得以缓解。

资金管理中需把握项目参与各方实际情况，彼此密切配合，有序推进财务活动，提高资金利用效率。政府可构建协调机制，就小组结构加以协调，由职业人员监督并控制资金利用管理过程。项目资金应用的管控，需要以资金管理制度为支持，全面监控资金财务事项。监督机制的构建应当涉及政策、过程及效率控制，加大监管力度。审计过程中需管控各项资金，对应资金支出票据与金额数值，保证记录的明细化。内外审计阶段需追究大额资金的去向，了解其具体应用情况，设定资金支出限额以实现有效控制。

（三）实施精细化管理，提高审计水平

精细化管理的实施，对于项目资金管理水平的提升至关重要。结合土地开发整理项目实际情况出发，就资金管理办法加以完善，健全管理体系，细化财务管理制度、决算规程等，保证项目资金运行的规范化与安全化。财务核算必须明细化，把握具体程序，严格审核原始凭证，复核总账与明细账，准确核算项目资金，提升财务管理的精细化程度。审计工作的开展是解决项目资金管理问题的关键，这就需要把握土地开发整理项目实际，加大审计监督力度，以专业知识和手段为支持，促进土地开发整理，保证审计报告质量。审计监督工作的开展，能够促进财务管理成效的改善。项目管理机构运行中各人员必须全面化、动态化追踪项目具体实施进程，严格开展审计工作，并加强外部审计，为项目竣工验收提供支持，以确保资金管理的有效性。

（四）编制合理项目资金预算，完善项目会计核算体系

土地开发整理项目资金管理的落实，需要重视资金预算的合理化编制，深入调查研究项目基础条件、规划设计和资金效益等，由专门机构制定预算额，量化各项指标，保证资金预算编制的可操作性。项目会计核算体系的完善至关重要，是促进资金问题有效解决的基本措施。资金项目的属性有所不同，在计算中需保持独立，切不可混淆，清晰准确计算资金财务活动，保证级别设置的层次化，记录好资金活动中的各个细节。资金支出必须要做好申请，记录经费列支，财务记录必须要准确，以保证项目资金管理质量。项目资金管理方面，可调度全程跟踪审计工作，做好评审、监督和审计等工作，通过规范管理确保资金安全高效使用，有效节约财政资金。

（五）健全监管机制，以审计监督堵塞管理漏洞

在土地开发整理项目中，必须要重视审计监督的落实，这是提高资金管理效率的关键。在这方面，需积极健全监管机制，保证资金与项目协同推进，提高预算审核成效。在报账审核方面，需要全方位、实时化跟踪资金使用情况，以完善的审计监督体制为依据，一对一核销项目资金，提高管理水平。在项目推进阶段，建立事前、事中和事后监督体系，将评审、监督和问效结合起来，保证监管成效，保证合理使用资金。为降低资金管理漏洞，必须要客观分析土地开发整理项目的实际情况，重视审计监督的落实。具体来说，需培养专业化的审计监管人才，落实专业化培训，明确工程管理基本要求，掌握资金收支管理方法，协调内外部审计，全面提升项目资金审计工作质量。通过专项审计的落实，能够发现资金监管中的不足，及时进行整改。项目问责制的建立，能够就工程项目进行全面检查，防范违法违纪行为，全面提升工程质量，确保土地开发整理项目资金运行的规范化和有序性。项目监管的实施，需要保证招投标工作的规范化，就项目实施加大督查力度，对项目变更实施严格管理，防范管理漏洞出现。

结语

我国国土幅员辽阔，但耕地面积有限，随着人口的快速增长，对粮食的需求显著增强，耕地质量的提升以土地开发整理为重要方式。针对当前土地开发整体项目资金管理的问题，加强预算管理，重视资金应用内外管控，保证管理的精细化，完善会计核算体系，切实提升审计水平，防范管理漏洞，通过高效的资金管理来发挥资金价值，促进土地开发整理实际效力的最大化发挥。