基于价值理性的审计质量提升研究

◆孙永标 高梦霞/浙江省慈溪市审计局

国家审计的价值体现为各审计信息需求者对审计质量的满意程度。当前世界正经历百年未有之大变局，国家经济社会发展进入了新常态，基于国家治理的最高需求和价值理性，国家审计必须发挥专业性强、影响力大、反应及时的优势，通过求变、求新、求进，不断提升审计质量，走出一条体制更优、水平更高、效果更好的可持续路子，以实现国家治理基石和保障的价值目标。

一、国家治理与国家审计的关系思辨

国家管理职能会随着国家规模的壮大而扩大，各级政府的多层次职能授权，不断推动委托代理关系的复杂化，形成了政府职能以任务、指标等形式，在各级政府之间分解、下达的行政发包制治理模式。然而，根据经济学代理理论，委托的层级越多，信息不对称的问题就越明显，道德风险就越高，当权力不受监管时，任何掌有权力的人，都倾向于滥用权力。马克思、恩格斯从权力异化的角度，探讨了国家公职人员为追求个人利益，从社会公仆变质为社会主宰的可能性。基于对国家权力的制约，为了政府各种权力配置、运行处于一种良好的彼此制衡状态，国家需要规制权力，加强治理。

《中华人民共和国审计法》（后简称《审计法》）赋予国家审计的职责权限，为国家审计成为国家多元治理结构中的重要组成部分提供了法律保障，国家审计作为党和国家监督体系的重要组成部分，是实现国家治理能力现代化的重要力量，在维护国家权威、实现国家法治上负有重要职能。国家审计以国家治理目标为中心履行审计监督职能，中央审计委员会的成立使国家审计目标更加明确，是新时代中国特色国家审计改革发展的一个重要里程碑，既有利于中国共产党加强对国家审计的全面领导，也有利于强化国家审计机关自身能力价值的建设。

二、审计质量是审计价值实现的基础

（一）审计价值

审计机关按照法定程序，客观公正地围绕特定事项收集证据，了解特定事项的真实状况，判断真实状况与既定标准之间的一致性程度，并发表改进意见来实现审计价值。审计机关的核心价值在于帮助政府改善业绩、提高透明度、强化公共责任、保持可靠性、揭露腐败，帮助公共资源使用者提高效率或效果。新时代国家审计的价值兼具政治性和社会性，体现了审计机关与审计信息使用者之间的需求关系，国家审计信息使用者可能是人大、政府、被审计单位、纪委、司法、公众等，审计机关会因不同审计信息使用者的差异化目的而持有不同的审计价值观，并在不断满足各方需求的过程中创造、增加审计价值。

（二）审计质量

审计质量决定了审计工作水平的高低，供需理论下审计信息需求在扩大了审计履职范围的同时，也形成了国家审计质量需求的有效激励。审计质量的量度、合理性及优劣程度主要体现在：一是审计行为质量，即审计机关、审计人员在审计过程中是否遵守审计“四严禁”工作要求和“八不准”工作纪律，是否按照审计法、审计准则等法律法规明确的审计职能、权限、程序等要求执行审计操作；二是审计产品质量，即审计报告、审计专报、审计信息等审计产品是否实现了决策参考、规范管理、揭示腐败、促进治理等预期目标。

（三）审计质量是审计价值实现的基础

基于国家审计治理论，促进国家治理现代化是新时代国家审计的根本价值取向，审计价值的高低取决于国家审计对国家治理的助推程度，而审计质量的优劣直接影响了审计价值能否实现。良好的审计行为是产生优质审计产品的前提，审计产品是审计结果的最终表现形式，合格的审计产品首先应该做到内容完整、事实清楚、数据正确、定性准确、格式规范、用词恰当，这也是国家审计准则对审计产品最基础的质量要求，能够基本满足被审计者促进规范、加强管理的需求；质量较高的审计产品除了满足上述要求外，还应该关注预定目标的实现程度，审计建议的采纳程度，审计的作用是否在一定程度上实现了“免疫系统”的作用；高质量的审计产品应从国家治理目标实现角度出发，提供宏观性、系统性、前瞻性的审计建议，不再局限于被审计单位的需求，而是着眼于更高层次的价值理性，聚焦促进国家善政良治价值的实现。

三、审计质量发展及其价值成效

（一）查错纠弊的基础价值

国家审计的查错纠弊职能主要基于对国家财政财务收支真实性、合法性的审计，以发现问题、揭示问题为工作重点，是较为微观层面的审计履职，也是审计产品反映的基础性内容，其审计成果主要体现为金额类问题，通过单纯的数字来反映问题，如审计发现违规金额、损失浪费金额、管理不规范金额等。

（二）绩效管理的增值价值

绩效审计从传统的财政财务收支审计演化而来，在揭示问题的基础上，国家审计的视野遵循公共资源管理“决策—过程—产出—成果—影响”全过程，通过关注资金绩效来实现经济控制和增值的目标，为审计信息需求者带来了价值创造，国家审计作为财政资金绩效管理最重要的外部评估主体，其对财政支出的绩效提升发挥了明显的促进作用。新形势下，绩效审计理念已贯穿于预算执行审计、专项审计调查、经济责任审计等各类审计项目，国家审计不仅要反映经济、社会效益，还要对国家治理的绩效进行评估。

（三）权力监督的制衡价值

良好的政治生态，需要建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，从决策和执行环节加强对权力的监管。国家审计作为权力制衡的重要工具，通过对权力的监督控制和信息反馈，实现了健全权力监督体系、加强干部履职监管、遏制腐败行为发生的重要价值。如在审计实践中重视对权力使用的监督，通过深度挖掘案件线索、准确把握移送标准、严格进行移送审理、正确选定移送部门、加强案件后续跟踪等做法，有效提升审计案件线索移送工作的质量和水平，提升审计查责、问责的成效。

（四）“免疫系统”的预防价值

审计产品传递的信息不应局限于对问题的反映，还应对查出问题中存在的风险隐患给予揭示，即审计报告、审计专报、审计函等审计产品的关注点要在“揭示问题”的基础上增加“揭示风险”的内容。如建立审计预警机制，对审计发现的典型性、倾向性问题，制发审计预警函，通过风险揭露，达到“发现一点警示一片”的目的。

（五）国家治理的建设价值

国家审计为了更好地适应国家治理的需求，随着政治经济体制改革的深化不断转型，将有效服务国家治理作为审计结果的价值取向。新形势下，国家审计必须提高站位，跳出就事论事的固化思维，从整体性、宏观性、普遍性的层面加强对审计成果的关联分析和综合利用，提升审计结果的质量层次，使审计结果能够化解社会矛盾、倒逼机制完善，并将制度优势转变为治理优势，达到促进健全法治、服务国家治理的目的。

四、价值理性下国家审计质量提升的建议

（一）基于法理保障视角

1.完善法制体系建设。《审计法》是国家审计履行审计职能的法律基础，不断完善法律内容，提升实施效能，对推进国家治理体系建设具有重要意义。2019年《审计法》修订草案向社会征求意见得到了广泛关注，国家审计要加快推动《审计法》及实施条例的修订出台，及时健全相关配套的规章制度，加强和其他法律法规的衔接，进一步完善审计准则，积极推进制定审计指南，使《审计法》及其配套法律制度的内容能反映党和人民对加强审计监督质量的期待，能满足当前国家治理现代化的需求，能顺应我国经济社会发展的趋势。

2.完善审计体制改革。坚持党的领导是当前落实国家审计体制改革的前提，也是提高审计质量、提升审计价值的关键，各级党委审计委员会办公室要准确把握作为党的工作部门的定位，全面履行审计委员会办公室职责，建立健全更好履职尽责的制度机制，有效解决目前工作中存在的专人负责未明确、工作联通不顺畅、重大事项未及时报送等问题，确保加强党对审计工作的领导真正落地见效；进一步贯彻落实省以下地方审计机关人财物统一管理工作，深入分析改革政策执行效果和存在问题，有效解决改革中凸显的地方审计机关事权与财权归属不一、管理幅度与管理能力不匹配、队伍建设与体制保障不充分、审计职业化发展存在结构性困境等问题，逐步实现改革的初衷和目标。

3.完善规范体系设计。实现审计质量持续提升要把握好审计价值理性和工具理性的统一关系，国家审计要不断完善审计规范体系的顶层设计，根据精准评估和预期目标，建立健全经济责任审计制度体系、审计质量保证体系、审计容错纠错机制、审计整改督查机制、审计成果运用机制、审计全覆盖统筹机制等，把实践中好的经验做法固化下来，形成规范化模式予以推广，从而降低总体试错成本，提高国家审计质量和实效，使国家审计通过完善审计工具体系来强化审计价值理性。

（二）基于质量控制视角

1.立项科学。事物的发展要抓住主要矛盾和矛盾的主要方面，审计质量控制首先要确保审计项目立项的科学性，国家审计立项要符合需求导向，根据党委、政府、人大、组织、纪委、公众等的需求，结合上级审计机关统一安排和预期审计价值目标、可配置审计资源等情况，对年度项目进行合理规划，并及时根据规划过程中的薄弱环节和风险环节，按法定程序对项目进行调整，把有限的审计资源用在刀刃上，以实现审计价值最大化。

2.过程控制。审计质量控制应涵盖审计项目执行的全过程，就具体业务而言，要加强审计现场质量管理，发挥审计组长“领头雁”作用，坚持重大事项集体决策制，防范因个别审计人员专业水平不足导致的审计风险；建立审计组长、业务部门、审理部门、审计机关、审计委员会层层质量审核制度，规范使用审计权力，提升审计质量，降低审计风险；完善审计责任追究制度，树立全员、全过程审计质量管理理念，落实审计分级质量控制和责任考核，维护审计机关的权威性；加强审计整改督查，通过建立审计结果整改公告、目标管理考核、审计整改联合督查等制度推进审计建议有效落实，实现审计结果价值成效。

3.成果开发。运用从具体到抽象的马克思方法论，从个别、具体、微观的现象入手，总结提炼带有普遍性、规律性、倾向性的问题，进行全面、系统、辩证的思考，对审计产品进行深加工，切实做好审计“后半篇”文章，加强审计成果转化。同时，注重增强工作的主动性，建立健全与各部门的沟通协作机制，通过完善工作联通、信息互享、线索移送、成果共享等机制，努力把审计监督与纪检监察、组织人事、巡视巡察等监督结合起来，深化审计成果运用，增强审计监督合力，提升审计产品价值。

（三）基于手段创新视角

1.推进“两统筹”。推进实施审计项目和审计组织方式“两统筹”是审计全覆盖要求下审计技术手段创新的必然选择，是国家审计实现提质增效的现实要求。国家审计要通过打好组合拳，有效推进预算执行“1+N”项目统筹、领导干部经济责任与自然资源资产项目统筹、政策跟踪与扶贫专项资金项目统筹等，研究和界定各类审计方式中不同部门、不同岗位的职责，促进彼此合作的融合度，切实提升审计监督整体效能，在不断扩大审计覆盖面、提升审计质量功能的同时，最大程度上减轻被审计单位工作压力，有效破解审计机关资源少、任务重的突出矛盾。

2.推进信息化。以增强大数据审计能力为导向，健全推进“科技强审”建设的制度机制，提升审计产品的科技含量。加快推进“金审工程”三期建设部署工作及配套制度的出台，规范审计电子数据采集、存储和分析、使用；着力构建业务人员与大数据分析人员间的沟通机制，形成业务人员提出数据需求、大数据分析人员根据需求确定疑点线索清单、业务人员再实地核查的工作闭环，真正实现两者优势互补；探索推行无项目审计，组织对已经收集的各类电子数据开展跨行业、跨部门、跨系统、多维度综合分析，拓展审计监督广度和深度；加强计算机审计人才队伍建设，完善计算机审计人才招录、培养和选拔机制，构筑大数据审计人才支撑。

3.推进协同性。国家审计要通过整合审计资源、拓展合作领域、加强监督指导、健全协作机制等有效措施，构建完善国家审计与社会审计、内部审计的协作平台，充分调动社会审计力量参加国家审计业务，实现国家审计与社会审计、内部审计的优势互补、资源整合，形成审计监督合力。进一步创新内部审计督导指导方式，健全完善以风险清单督导为重点的国家审计和内部审计协同机制，完善报告备案、检查反馈、情况通报、整改回访等工作机制，以更好发挥内部审计的源头性治理作用，使内部审计成为国家审计丰富审计成果、提升审计价值的重要来源。

（四）基于队伍建设视角

1.强化政治历练。审计干部必须把练就过硬的政治能力摆在首位，更好地用习近平新时代中国特色社会主义思想武装头脑、指导工作，牢固树立“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，始终坚持正确的政治方向。要善于把握新形势，不断提高政治站位，推动形成带着“政治头脑”做审计的机制，从宏观层面研判问题性质，从政策分析中理顺前因后果，不断增强从政治上发现问题、分析问题、解决问题的能力，全面提升政治素养。

2.强化作风锤炼。国家审计的履职定位和价值取向要求审计干部纪严一等。各级审计机关党委要全面履行从严治党主体责任，严格遵守廉政作风纪律；各级审计机关通过加强理想信念教育、党性教育、廉政警示教育，使每个审计干部绷紧作风纪律之弦，把好的作风、铁的纪律转化为日常习惯；各级审计机关领导班子成员要带头做表率，严格落实党风廉政建设责任制，推动全体干部高标准执行中央八项规定及其实施细则精神和各项廉政规定；所有审计干部工作过程中要严作风、讲纪律、守底线，强化文明审计、廉洁审计，重视审计言行得体，确保审计行为质量。

3.强化能力锻炼。各级审计机关要推动健全审计机关高素质专业化审计干部队伍建设的制度机制，针对审计干部工作流动性强的特点，形成一些有效的学习机制及学习成果转化机制，充分利用审计组临时党支部、主题党日等创新型学习方式和载体，努力营造抓学习、促业务的良好氛围；注重培养审计干部的专业精神和专业能力，在政策法规、审计业务、信息化技术等方面加大培训力度，使审计干部增强宏观思维、法治思维、逻辑思维，干一行专一行爱一行；注重提升审计干部理论研究水平，提高审计干部用理论指导解决审计实际问题的能力，提高审计结果转化为优质审计成果的可能，推动审计价值实现。■

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（雷林灵 摄影报道）