住房公积金制度改革顶层设计的重新审视

吉 利 山西焦煤集团社会保障事务管理局

前言

住房公积金制度是我国的一项重要社会保障制度。目前我国的住房公积金系统已经成为世界上规模最大的政策性住房金融系统，在改善居民居住环境、缓解购房压力方面发挥了关键作用。同时住房公积金制度改革中所反映出的矛盾问题，也需通过顶层设计的改进加以解决。

一、住房公积金制度改革的发展

我国自2011年启动修订《住房公积金管理条例》(下文简称《条例》)后，经过几年的改革，2019年再次公布新《条例》，总体来看，住房公积金制度改革明确了以下定位。

(一)住房公积金的资金属性定位

我国住房公积金制度属于政策性住房金融制度，是由国家向单位及在职职工强制收缴一定比例工资，再按《条例》将资金用于职工购房、租赁、维修房屋等使用，其功能体现为住房相关的社会保障。该制度在解决居民购房方面发挥了积极作用，公积金贷款利率较低，从而将住房保障和住房金融功能有机结合，帮助家庭“住有定所”，公积金的功能只能是用于住房相关消费，带有专属性[1]。

我国自《条例》颁布以来，对公积金的定义也进行了多次修改，从“长期住房储金”修改为“保障性和互助性的职工个人住房基金”，到2015变为“保障性和互助性的个人住房资金”，至2019年再次改为“长期住房储金”，说明住房公积金是具有存款属性的储金，住房公积金管理中心被定位为储贷机构。

(二)住房公积金的管理机构定位

在管理体制方面，住房公积金管理机构包括管委会、管理中心和监管机构。其中公积金管理中心的定位最初在《条例》中是“直属城市人民政府的不以营利为目的的独立事业单位”，此后在修订中增加了“按公益二类事业单位处理”的限制条件，“修订送审稿”中还删除了“不以营利为目的”的表述，但至2019年再次增加“不以营利为目的”的界定。所以按照《条例》中的规定，公积金管理机构的定位具有行政属性，其职能涵盖行政决策、行政执行以及行政监督等[2]。

(三)住房公积金的制度目标定位

住房公积金制度属于社会保障制度的重要组成部分，居住问题关系广大人民群众的切身利益，在我国房地产业迅速崛起的过程中，解决购房、住房问题时，公积金发挥了关键作用。《条例》中规定公积金具有保障性、互助性和长期性，以利于居民在购买、租赁、维修房屋的过程中，能够获得资金支持，用于购房的贷款可以在相对较长的时间内偿还，以减轻住房压力，提升居住品质。所以其保障性体现在为较困难的缴存者解决住房基本需求，互助性则是运用相互拆借的机制，满足缴存者的贷款需求。缴存者在享受住房保障的同时，也需要长期缴纳住房公积金，即在工作期间都应当按照一定比例缴存。

二、住房公积金制度改革顶层设计需要重新审视的问题

我国住房公积金制度自建立以来，逐步摸索和积累经验，并通过改革进一步明确资金属性、机构属性以及制度的根本目标。但是在制度运行过程中，一些矛盾问题的出现也需要对顶层设计进行重新审视。

(一)住房公积金制度功能的发挥

住房公积金制度作为一项社会保障制度，其作用在于为居民提供住房领域的保障，尤其是为解决中低收入群体的住房需求问题。这一制度不仅能够调节国民收入分配，而且保障性功能突出，但是制度推行期间，也需要审视缴存者实际获得的利益，即保障性和互助性的实际效果如何。首先从收益来源来看，缴存者的收益取决于缴存公积金后形成的税收减免和低存低贷的净利息差，这一收益直接与缴存额度有关，高收入群体本身工资基数高，缴存比例也较高，住房公积金收入也因此较中低收入群体明显更高，其通过公积金制度获得的收益更为显著，反而中低收入群体的收益有限[3]。

其次从住房公积金贷款的互助功能来看，单位及个人缴存的公积金会形成资金池，资金池中的资金可以为居民购房提供低息贷款，使居民增强住房支付能力。但是贷款利息虽低，中低收入群体往往不能满足贷款条件，甚至长期处于只是存缴公积金，却没有实施购房贷款的状态。这就使高收入群体再次从制度中获益，更易于获得公积金贷款，进而导致制度的互助性功能随时间推移而减弱。

(二)住房公积金制度的属地问题

住房属于不动产，属地特征明显，各地实施属地化封闭管理有助于结合本地实际，保障居民的住房需求，但是这一顶层设计在不同地区的实施效果差别也很大，因为不同地区经济发展水平差异有所差异，居民可支配收入、房地产业情况各异，所以也会出现住房公积金紧张与闲置并存的状态，影响到资源配置的效率。

在不少二三线城市，公积金的使用率很高，这与近年来人口向二三线城市涌动、当地房地产业发展都有着紧密的关联，随着购房需求的增长，一些地区公积金的使用率甚至超过百分之百，说明地区现有公积金的供给呈现供不应求的状态，只能通过融资手段来补充住房公积金。然而在很多小城市，由于人口流向大城市，本地常住人口相对较少，房地产业不够繁荣，城市购房需求有限，公积金闲置现象并不少见。这就造成了公积金各地发展不平衡的问题。

(三)住房公积金制度运行的风险

住房公积金制度的运行与经济走势关联密切，对宏观经济的依赖性很强，由此也会面临宏观经济波动、利率变动风险。在经济处于上行态势期间，房地产业如火如荼，房价上涨趋势明显，居民使用公积金贷款购房时，房价处于相对较高的水平。但是经济波动的问题不可避免，如遇金融危机、世界范围内的经济影响等，经济下行也会直接导致房地产业的滑坡。2008年受全球性金融危机爆发的影响，国内房价下跌，此后类似房价波动的情况仍有发生，公积金贷款违约的风险明显加大。

目前我国宏观经济中的风险因素也已显现，如各种因素影响下宏观经济增速放缓，市场中房地产供应增加，部分地区房价下降，人口结构变化大，另外社会范围内金融创新的发展也为家庭资产配置提供了更多渠道，房地产市场的系统性风险必须引起足够的重视，一旦波动严重，房价大幅下滑，住房公积金制度运行的风险也会体现。

三、住房公积金制度改革顶层设计的改革方向

住房公积金制度在改革过程中会遇到一系列的矛盾问题，因而今后在顶层设计上应注重增强住房公积金的保障功能，构建统筹管理平台，完善监管体系，从而更好地保障缴存者的权益，提高资金使用效率。

(一)增强住房公积金的保障功能

住房公积金制度在改革进程中，需要在保障性方面更加体现其价值，对于不同收入水平的群体，除政策上的调节外，还需要将公积金闲置状态下的收益功能强化，使缴存者在对公积金的不同支配状态下，都能获得相应的权益保障。从顶层设计来看，我国居民收入规模不同，购房能力也因此存在差异，高收入群体具有更强的购房能力，并且很大程度上能够或者已经解决住房基本需求，所以住房公积金制度应当从顶层加强对中低收入群体的扶持，例如实行普惠与特惠相结合的政策。而且当缴存者未使用公积金时，或是已有住房暂不需要使用公积金购房时，住房公积金还可通过搭建信托投资管理体系，增加缴存者能够获取的回报[4]。

(二)构建住房公积金统筹管理平台

住房公积金在不同地区的使用效率有所差异，为促进资金的有序流动，突破属地化管理的局限，在制度改革中需要从顶层设计上加强统筹管理，即在维护各地区利益的基础上，有效促进中央层面的协调规划，实现资源的优化配置。借鉴国际经验，我国可考虑构建住房公积金统筹管理平台，在共同的融通平台上，公积金闲置的地区可通过资金融出增加收益，解决属地化管理带来的资金流通堵塞问题。例如对于资金拆借，国家在保障资金安全流动的前提下，可设定合理的拆借期限及利率，帮助各地调节资金余缺，使闲置资金也能够发挥动能[5]。

(三)完善住房公积金监管体系

住房公积金制度改革在充分体现保障功能，由封闭逐步向开放管理发展的过程中，更要重视对系统性风险的防范，特别是在经济发展放缓的阶段，制度改革既要促进资金的流动，也要妥善规避风险，防止公积金贷款违约的发展。因此，我国应进一步完善住房公积金制度的监管体系，明确监管的部门与职责，以利于规范住房公积金运作流程。住房公积金管理中心要通过现有的资格审查和“以存定贷，存贷挂钩”的机制来控制住房信用风险。同时我国应制定针对运行风险的各种管理预案，及时根据经济走势，采取有针对性的风险防范措施。

四、结语

住房公积金制度作为新生事物，需要在实践摸索中不断完善，针对现行制度中存在的定位模糊、属地管理局限、系统风险等问题，顶层设计的重新审视至关重要，强化保障功能，构建统筹管理平台，完善监管体系，才能更好地促进住房公积金制度效能的发挥。■