PPP项目社会资本方风险管控重点思考

刘 宇 上海竑壹咨询管理中心(有限合伙)

一、绪论

(一)研究背景

伴随着全面深化改革的推进，如何协调和平衡政府与市场之间的关系成为改革的重点，一方面要发挥政府的调控作用，另一方面要凸显市场的主体性地位，优化资源配置。PPP项目是政府在公共基建项目中引入社会资本方，由政府和社会资本共同参与建设的重要体现，为在全国范围内推广，财政部先后成立了PPP领导小组、PPP中心，同时推进了一批示范项目，这些都为公私合营开展项目奠定了基础。PPP模式相较于以往的模式，在降低财政负担和激发市场资本潜力方面发挥着重要作用，但是由于目前我国的PPP项目建设模式还处在探索阶段，加之该模式涉及范围大而广，利益方众多，建设周期较长，因此加剧了PPP项目的风险性。

(二)研究意义

PPP模式在未来具有广阔的发展前景，但是也具有一定的风险性，然资本市场具有趋利性，这使得社会资本方不愿放弃PPP市场，这对社会资本方的风险管控水平提出了更高的要求。本文通过研究分析PPP项目，探讨作为社会资本方如何防范和规避风险，旨在更好地推进PPP项目开展，调动社会资本活力，为社会资本方参与PPP项目提供借鉴和指导。虽然PPP项目具有参与主体众多的特点，但是政府和社会资本方是核心成员，因此社会资本方的风险管控能力和水平直接影响项目建设水平和效率，为此强化对社会资本方的风险管控具有现实意义。

二、PPP模式的必要性和可行性解析

(一)PPP模式的必要性分析

第一，可以平衡财政。长期以来，国家在公共服务领域的投资规模较大，这使得财政面临较大压力，如果在公共基建项目中由政府全资投入，则势必会造成大量资金占用，政府在其他领域的投资就会被压缩，同时政府部门负债也会增加，不平衡的投资，会大大削弱政府的应应急水平。通过应用PPP模式，引入社会资本力量，可以实现在一定程度上分担融资风险，转移政府的偿债压力，能够实现政府和社会资本的双赢[1]。

第二，可以借助先进技术。社会资本方的引入可以激发市场活力，提升公共服务水平，通过采用PPP模式，可以在项目建设中引入社会资本方，政府和社会资本合作，可以借助社会资本方的先进的技术、专业的设备和丰富的经验，如此可以有效提升公共基建项目的建设质量。

第三，可以降低风险。PPP模式由政府和社会资本合作，遵循利益和风险对等的原则，双方要分配风险，这降低了单一主体的风险损失；采用PPP模式后，社会资本方要将风险管控放在投融资风险控制、运营风险防范、建设施工风险等方面，如此可以降低商业风险，而政府部门主要以监督者和管理者的身份参与，对建设项目进行规划、监督、考评，可以在一定程度上规避项目风险。

(二)PPP模式实施的可行性分析

第一，符合国家政策要求。PPP模式的采用具有政策导向性，其不仅可以缓解政府部门的债务压力，还能有效提升公共服务质量，更有助于推动投融资体系革新。为此，国家相继出台多项政策，以引导PPP模式在基建项目，甚至是公共服务方面应用。

第二，享有优惠政策，对于PPP项目，政府会给予相应的优惠政策鼓励，对于项目之外的基建费，将由政府承担。此外，在税收方面，对于符合相关要求的社会资本方，可以享受、增值税、所得税、土增税等税收优惠政策。

第三，投资环境成熟。在国内日益成熟的市场环境下，基础设施行业发展迅速，投资人市场也逐渐壮大，通过选择经验丰富、技术先进的投资人和施工单位，能够实现公私资本的高效结合，进而达到双赢的目标[2]。

三、PPP项目社会资本方风险管控的有效策略分析

(一)PPP项目风险管控重点

1.项目储备环节

作为政府部门，在PPP项目储备阶段，不仅要考虑地区建设情况，还要考虑财政支付水平，在此基础上制定科学的项目规划，并将项目规划纳入专门的管理体系中。地方政府还应做好本地区公共服务项目的筛选工作，通过分析梳理，选择出符合PPP要求的项目，做好项目培育工作。此外，对于储备项目，政府部门要定期考察，筛选出成熟项目，并制定审查报告，明确经济指标，并选择合理的运营方式[3]。

2.社会资本的选择

在项目发起后，政府要做好社会资本方的选择，可以通过谈判的方式，也可以采取招标的方式，确保社会资本方具备参与PPP项目的资质和能力。在社会资本方选择时，要考虑到其投融资水平，核查是否具有建设同类项目的丰富经验和运营能力，在以往的PPP项目建设过程中是否存在违规行为。作为社会资本方，要就风险和利益的分配问题和政府部门进行谈判，为合同的顺利签署做好铺垫工作。

3.合同管理环节

合同管理是PPP项目的重要环节，政府和社会资本方签订的合同是所有PPP合同的核心，除了该合同之外，还要注意融资、建设、保险等合同的规范签订。在双方签订合同时，可以以国家发布的标准合同指南为依据，并结合实际项目情况进行针对性完善，确保规范、合理，避免引发合同风险。

4.项目考评环节

在PPP项目建设过程中，政府部门要扮演好“监督者”的角色，强化全面监管，不管是项目的投融资环节，还是建设施工过程或者运营环节，都必须确保合法合规。此外，政府部门要定期对社会资本方展开考核评估，并辅之以奖惩制度，根据考评结果判定社会资本方的优劣，对于在运营过程中，出现重大损失的社会资本方，可以考虑取消其特许经营资格。

5.社会资本方决策环节

作为社会资本方，在面对政府部门的PPP项目招标前，要结合自身实际情况，做好可行性分析和调查研究，预测项目未来取得的收益情况，分析识别可能存在的风险情况，评估自身是否具备相应的风险抵御能力，在综合考量的基础上决定是否参与PPP项目。同时，还应与政府部门展开全面的交流协商，就风险划分问题进行讨论，提前界定风险承担范围。结合以往来看，部分地区政府部门在谈判环节会依托其优势地位，让社会资本方承担更多的风险，作为社会资本方，要合理评估自身风险承受能力，若风险企业无法管控，则应要求政府部门进行采取相应的补贴措施，将风险损失降至最低。

6.项目实施阶段

在双方签订合同之后，就开展履行合同内容。作为社会资本方，在项目设计是要做好实地调研考察，确保设计符合实际环境，具有可操作性，避免设计不合理，给企业带来损失；在建造工程中，要注重做好风险识别和评估工作，并制定相应的风险应急预案，如对地质条件风险、进度风险、完成风险、成本超概算风险、质量风险等要提前识别，以增强项目建设阶段的风险应对能力，防患于未然；在项目移交阶段，要做好移交准备、性能测试、资产交割、绩效评价等工作，以确保项目顺利完成。

(二)PPP项目社会资本方风险管控建议

1.强化PPP项目管控

政府和社会资本方开展项目合作，虽然能够发挥合力作用，实现资源的最优化配置，但是PPP项目开展过程中也存在一定风险性，因此必须提升PPP项目管理的科学性和规范性。在项目立项环节要评估项目的可行性、成本效益性、风险性，社会资本方要确保自身具备风险应对能力，或者评估其收益大于风险，才能参与PPP项目，同时，对于项目的实施方案要进行全面的评估和分析，把好项目入库关口，禁止缺乏资质和经验的社会资本方参与。在项目实施过程中，要做好全过程动态跟踪，定期开展项目实施情况考评，坚决取缔以项目之名行举债之实的违规现象，激发社会资本潜力，为基建筹资提供多元化的渠道，促使资源的高效配置。

2.搭建完善的全环节风险管控机制

首先，作为社会资本方，必须认识到强化风险管控的必要性和重要性，在思想上要转变风险认知，变以往的事后处理风险模式为事前防范和事中规避，将风险管理关口前移。其次，还应重视建立风险数据库，提升风险的识别和分析能力，可以从项目建设、项目运营、跨项目等风险阶段出发编制风险清单，如地质条件风险、进度风险、完工风险、超预算风险、质量风险、收入与预期不符、收费变更、特许经营权变动、运营标准上调、法律法规变更、不可坑力、信用风险、组织结构风险、腐败风险、合同风险等，并将项目风险清单纳入风险数据库，定期更新风险信息，同时，建立PPP项目风险分析模型，实时动态分析对PPP项目全过程的风险进行预测，以增强对PPP项目风险的预判能力。最后，作为社会资本方，应借助大数据等技术，搭建集风险识别、风险分析、风险因素判定、风险等级划分、风险防范应急方案设计等功能于一体的系统管控平台，提升风险预判精准度。

3.细分权责边界

在PPP项目建设过程中，要重点防范腐败风险[4]。一方面，应制定完善的PPP合作协议，在协议中细分双方权责，明确界定责任边界，避免合作协议存在模糊条款，以尽可能的降低违约或者失信的情况；另一方面，应健全监督体系，强化内部约束力，增加腐败成本，以保证权力在合法、合规范围内行使。

四、结语

综上所述，伴随着经济进入新常态，PPP模式在未来的公共基建和服务中的作用也将日益增强，社会资本方管控风险应转变传统的思维模式，搭建闭环的PPP项目风险管控机制，实现事前、事中、事后的联动，增强风险管控的前瞻性和预见性，以推动PPP项目稳步实施。■