环境影响评价公众的界定和识别
——兼评《环境影响评价公众参与办法》的相关规定

张 晏

（北京理工大学 法学院，北京 100081）

有序、有效的公众参与不仅符合正当程序的要求，有助于行政决策合法性的证成，能够通过追求程序正义促进实体权益的保护，客观上起到制约公权力的作用，并且能够为多元主体提供博弈的平台，有助于各类信息和价值的融合并促进共识与合作，提升行政决策的理性和可接受性，从而避免事后的无序参与和争议[1]153-154。在公众参与的程序设置上，“公众”是应当首先界定的问题。如果公众的界定过窄，参与的公众可能会缺乏代表性，界定过于宽泛，真正需要关注或者有价值的声音可能会被冲淡[2]54，这正是中国环境影响评价（以下简称环评）公众参与的现实。中国环评相关立法对公众的概念和范围界定不明，具体公众的识别规则过于原则和单薄，给环评机构和建设单位留下了巨大的选择空间。近年来，在“公众”上做手脚，绕开受影响的公众，操纵公众参与的结果以实现自身目的和利益的现象频繁发生。例如，2015年，福建宁德鼎信实业有限公司的项目环评报告问卷调查名单中过半数的人并非当地居民，相当一部分人不住当地，有的压根不知道所谓调查，但该调查却给出当地群众满意度为99%的结论[3]。2017年，金麒麟旗下全资子公司济南金麒麟刹车系统有限公司，新增“高性能刹车盘涂装项目”环评报告书中公众参与调查的人有数十名是公司内部员工，且不在调查范围内小区居住[4]。对此，2019年1月1日施行的《环境影响评价公众参与办法》（以下简称《办法》）在环评相关立法的基础上进一步明确了听取意见的公众范围，试图解决公众参与主体不清、范围和定位不明、流于形式、弄虚作假等问题，但是仍然遗留了一些问题。……